“師市合一”體制下石河子市社區治理的實踐探索研究

[摘要]石河子市社區在發展過程中，逐步探索出“師市合一”體制下社區治理的特色模式，在推進全國社區管理和服務創新實驗區建設的背景下，文章從石河子市社區治理的基本做法出發，歸納總結石河子市社區治理的經驗，并具體分析其社區治理過程中存在的問題，進而對石河子市社區治理進行展望，以期為石河子市社區治理的發展提供參考。

[關鍵詞]石河子市；社區治理；“師市合一”體制

[中圖分類號]C916 [文獻標識碼]A [文章編號]1009-0274（2016）03-0027-06

[作者簡介]楊梅華，女，兵團第八師黨委黨校講師，研究方向：公共行政。

2013年底，石河子市成為西北五省首家“全國社區管理和服務創新實驗區”。這既對石河子十幾年來社區治理創新認可與肯定，也對未來石河子市社區發展提出更高的要求。當前，石河子市正在扎實推進這項以“創新基層治理服務、促進社區民族融合”為主題的全國社區管理和服務創新實驗區建設。在此背景之下，本文聚焦石河子市社區治理的基本做法，并從中總結石河子市社區治理的經驗，同時具體分析其社區治理過程中存在的問題，進而對石河子市社區未來的發展模式、重點和方向進行建設性的思考，以期為石河子市社區治理的發展提供參考。同時，文章寄望于通過研究石河子市社區治理的實踐，能夠為兵團新建市在“師市合一”體制下進行社區治理提供借鑒。

一、石河子市社區治理的基本做法

石河子市是實行“師市合一”管理體制的新興城市。2001年，石河子市開始進行社區建設，經過十幾年的實踐探索，目前，在市區5各街道建成城市社區58個，在14個農牧團場及瑪河流域管理處建成團場社區66個，逐步探索出一條適合師市實情的社區治理模式。

（一）組織基礎

社區治理必須建立于健全、效能的組織基礎之上，政府行政組織結構設置狀況直接決定著社區治理機制運行狀況。石河子市城市社區建設初期，在民政局設立領導小組辦公室。2005年8月，成立石河子市街道社區管理辦公室，隸屬于政府辦公室，具體負責管理協調街道、社區的各項事務，組織實施和諧社區創建工作。2010年6月，在廣泛借鑒內地社會管理先進經驗的基礎上，再次對社區管理體制進行大膽創新，成立了師市黨委社會工作委員會和師市社會工作管理辦公室，對市區和團場社區進行統籌管理。這樣，原來的社區指導辦從一個臨時機構轉變為從事社會事務管理的重要工作部門。因此，石河子市社區治理由民政部門牽頭的多部門協同管理的模式，逐步發展成由師市黨委社會工作委員會和師市社會工作管理辦公室歸口管理，統一協調和管理街道、社區工作的體制，最終形成“一級政府、兩級管理、三級服務”的社區管理模式。（見圖1）

（二）組織運行機制

根據民政部關于推進城市社區建設的指導意見。自2005年以來，我國部分地區開始試點“兩委一站”的社區工作新機制。在以往社區黨委、社區居委會之外增設社區政務服務站，專門負責社區日益繁重的政務工作。

在此背景下，石河子市探索出了一條具有本地特色的社區黨組織、社區工作站、社區居委會“三位一體”的社區治理工作模式。通過實踐，充分發揮社區黨組織的領導核心作用，體現社區工作站的服務職能，增強社區居委會的自治功能。（見圖2）

（三）日常工作機制

在“三位一體”治理模式下，石河子市社區還積極探索日常工作機制，以有效搭建服務居民群眾的第一平臺，建立維護社會穩定的第一防線，創造促進經濟發展的第一環境。

1.推行“四知四清四掌握”工作機制。自2009年“7·5”事件后，“四知四清四掌握”工作機制被全疆街道社區提上重要議事日程安排部署。石河子市社區在2009年實現了全面推行“四知四清四掌握”工作機制。“四知四清四掌握”機制在南北疆社區落實過程中普遍采取分片包干的模式，實行“一崗雙責”，即社區工作人員上班時間認真辦理業務，下班或業余時間再開展“四知四清四掌握”工作，在社區繁雜的業務工作沖擊下，社區工作人員的工作量成倍增加，無法保證工作效率。在這種情況下，石河子市部分街道社區意識到不能將“四知四清四掌握”與原有的業務分工相隔離，而是應該探求二者的有機結合，積極推進“四知四清四掌握”立體模塊管理法在社區日常工作中的具體運用。

2.“網格化”管理。2012年，石河子市全面推行社區“網格化”管理模式。按照人口、樓棟、地理位置等因素將社區劃分成若干個網格，把社區工作人員、樓棟長、物業管理人員、居民支部書記、城管下沉人員等合理分配到各網格，逐步建立起“全面覆蓋、分級管理、層層履職、網格到底、服務到人”的網絡管理模式，變“上面千條線、下面一根針”的混亂局面為“上面千條線、下面一張網”的清晰布局，使社區工作從被動管理轉變為主動管理，從被動服務轉變為主動上門服務，“網格化”管理在社區與居民之間開通了服務“直通車”。

3.推行社區“八法工作制”。2013年2月，社工委社管辦將“八法工作制”與社區工作實際相結合，以社區干部包片、工作人員包戶為載體，以民情日記為手段，以解決問題為目的，每天在社區中巡查，走進居民家中，在人戶中記錄民情日記，并在每周民情分析會上，對居民反映的熱點和難點問題進行討論，落實解決方案，保證件件有落實，事事有回音。同時擬定《石河子市社區“八法工作制”考核細則》，對街道社區落實“八法工作制”進行階段檢查考核。

4.實行“內外勤”雙勤工作法。2014年3月以來，街道社區以“內勤、外勤”工作法為抓手，深入居民家中入戶調查、走訪談心、排憂解難。雙勤工作法是社區發展的必然方向，是改善社區工作人員在居民群眾中形象的重要舉措。在具體實施過程中，社區書記、主任各帶一組，并以\"AB配角制”為依托，每星期更換崗位時間。內勤的工作是：接待居民群眾來信、來訪以及處理日常性業務工作；外勤的工作是：社隋民意收集，同時也要進行其他工作的巡查處理。內、外勤人員保持聯系，不能讓社區工作受到影響。內勤、外勤工作法的推行，有效落實了社區工作人員對小區居民的人戶走訪工作，為掌握民情社情和維護小區的穩定做了很好的鋪墊。

5.完善社區公共服務建設。石河子市社區注重社區基本公共服務建設，2011年，社管辦出臺文件共梳理出8大類88項社區基本公共服務項目，并以此為依據，大力推進并逐步實現社區基本公共服務的全覆蓋，各社區按照“保基本、廣覆蓋、多層次、可持續”的工作要求，極大滿足了社區居民群眾的服務要求。

石河子市社區不斷加大社區公共服務力度。堅持以人為本理念，貼近社區實際，扎實開展“五站一室”社區服務活動，結合“一居一特”的要求，大力開展特色服務，創建特色社區。目前石河子已有一批具有口碑效應的特色服務項目，如針對老年人的居家養老服務、針對未成年人的六點半學校和心理健康教育、針對流動人口和新居民的計生服務、針對殘疾人的助殘項目等。各社區采取多種措施，滿足居民群眾多層次、多樣化需求，不斷提升社區為民服務水平，讓居民群眾享受到更多的公共服務產品和項目。

（四）社區治理內容

社區治理的內容比較復雜，它既涉及包括政府行政管理范圍內的事務，又涵蓋社區自治范圍內的事務。

通過社區網站中社區建設和辦事指南兩項內容一窺石河子市社區治理的內容。社區建設下設社區黨建、社區組織、社區衛生、社區治安、社區文化、社區環境、社區服務、社區醫保、社區保障、社區就業、社區經濟等11項內容，涉及社區建設的方方面面；辦事指南中有民政事業、計劃生育、教育文化、醫療衛生、公用事業、兵役服役、結婚辦理、法律援助、戶籍管理、證件辦理、社會保障、企業年度檢驗、消費者權益、知識產權、工商管理、社區計生及其他共17類事項。

從社區網頁上，可以發現社區建設既涉及行政管理事務，又需要發揮社區自治作用，辦事指南中所列事項大多是行政管理事項。近年來，隨著石河子市街道社區逐步走向成熟，城市管理的內容進一步細化，城市管理中心下移、職能下沉，形成了“條塊結合、以塊為主，重心下移、屬地管理”的城市管理體制。據統計，截至2012年底，師市共有32個部門、單位的151項工作下到街道社區，主要事項集中在城管、環衛、文化、教育、體育、房產、物業、綠化等領域。

（五）配套機制

社區治理呈現復雜性、長期性、過渡性和不完善性，在治理過程中需要一些配套機制對其加以輔助，確保建立保障社區治理的長效機制。

1.行政服務。在社區治理中，政府往往充當了行政服務的角色，包括社區建設的規劃和資金的支持，社區建設目標和行動的統一以及對自治組織的培養等。在石河子市的社區治理實踐中，政府這一職能較多地體現在社管辦的運行中，將社區事務統一歸口社管辦，有效地防止出現多頭領導和政出多門的局面。

2.制度支持。即通過制度手段規范社區居民的行為，引導社區居民的價值取向，調整社區內部關系，以確保社區治理的成效。就大范圍而言，《中華人民共和國城市居民委員會組織法》和《街道辦事處組織條例》在社區治理中起到了約束各方治理主體行為，維護社區穩定的作用。就石河子市而言，每一項具體工作的推動，都體現了自上而下的制度設計，如《關于推進師市居家養老服務工作的實施意見》《關于將街道辦事處所屬離退休托管中心及其工作人員并入社區管理方案》《關于實施（石河子市社區基本公共服務指導目錄（試行））的意見》等。

3.經濟支撐。社區治理機制的構建離不開經濟的支撐，就石河子市社區治理而言，社區建設和發展的經費來源于政府撥款，同時運用財政、價格等手段對社區建設進行干預，包括對社區困難戶的補貼、價格補貼，其中具有特色的是按照“政策支持引導、企業市場化運作”原則的社區蔬菜糧油副食品直銷點的建立，首批6家于2013年7月份投入使用，預計將分批建立100家，這種間接性的經濟支撐，直接惠及社區民眾。

4.社會支援。石河子市社區治理過程中已經形成了一套較為成熟的社會支援機制，有效約束社區居民的行為，促進社區資源整合，營造了良好的社區精神文明氛圍。這種社會支援效果集中體現在石河子市2014年創建全國文明城市的過程中，社區作為社會支援的末梢，發揮了不可替代的作用，無論是社區外圍的海報宣傳，還是社區廣播的石河子市市民文明公約，乃至社區工作人員的入戶宣傳，都在潛移默化地影響著社區居民，經初步統計，在此次全國文明城市創建過程中，石河子市有30萬人參與其中，這在一定程度上就得益于社區社會支援機制的有效發揮。

二、石河子市社區治理的經驗

石河子市是最早實行“師市合一”的兵團城市，通過前文對石河子市社區治理基本做法的歸納，可以發現石河子社區治理的模式已經基本形成，石河子市社區治理過程中積累了一些可供“師市合一”體制的城市借鑒經驗。

（一）設立專門的社會工作管理機構，強化組織基礎，有效地堅持系統治理和源頭治理

石河子市社區治理的“一級政府、兩級管理、_一級服務”組織體制與我國大多數城市所采取的“兩級政府、三級管理、四級落實”體制具有異曲同工之妙，就現階段而言，其與社區治理現狀互相適應，短期內不會再有大的變化。

應該說，石河子市社區建設的成就，與其專門設立，隸屬于師市黨委、政府的社工委、社管辦這一機構密不可分。這一機構的設立，有效改善了多頭管理、政出多門的局面，促進了石河子市社區治理統一規劃、統一管理，進行社區工作方法、手段的創新，才使“網格化”管理、“四知四清四掌握”、社區“八法工作制”的作用得到有效發揮。在社區治理過程中，注重加強黨委領導作用，發揮政府主導作用，在此前提下鼓勵和支持社會各方面參與。這為兵團新建市在“師市合一”體制下探索社區治理與發展，提供了一條良好的借鑒。

（二）運用“試點-推廣”的方式，鞏固運行模式根基，使其符合石河子市社區治理的具體情況

在“師市合一”的特殊體制下創新社會治理是一項艱巨的任務，內地不乏好的做法，但是石河子市并不能完全照搬，而是要綜合考慮師市具體情況，哪些能用，哪些不能用，能用的采取何種方式貫徹落實都是擺在面前的現實問題。因此，石河子市社區建設的每一步，都是行之慎之又慎，從綜合治理聯合執法、“網格化”管理到政府購買服務都采取了先試點后推廣的形式，“試點一推廣”的方式實現社區治理機制的漸進性完善，也符合居民群眾接納新鮮事物的心理，有利于鞏固運行模式根基，使更多好的、有效的方法在石河子市社區落地生根。

（三）堅持“有所為有所不為”，體現兵團師市合一體制下的治理特色

石河子市社區治理創新皆非首創，但是在實施過程中都體現出兵團“師市合一”體制下的治理特色。其中一個重要原因是廣泛學習內地先進的創新經驗，并且選擇性地吸收和借鑒。前述石河子市社區治理創新的實踐中涉及社區治理體制機制、社區治理方法手段、社區公共服務提供。其中社區治理體制和運行機制是基礎，它在社區發展過程中不斷完善，但就現階段而言，其與社區治理互相適應，不會再有大的變化。如當今內地社區管理模式逐漸變革，普遍學習“銅陵模式”，取消街道辦事處，成立大社區。這種模式就目前而言尚不適應石河子市社區治理與發展的現狀，首先，街道辦事處在社區治理過程中功不可沒，架起了政府與社區溝通的橋梁，在維系社區穩定方面也發揮著重要作用。其次，當前盡管社區公共服務提供不再僅僅依靠政府，而是實現了多元化，但是尚未構建起完善的社區公共服務體系和社區市場化服務體系。因此，石河子市社區治理創新是在向內地先進經驗和有效做法學習的基礎上，堅持“有所為有所不為”。

（四）注重社區配套建設，促進社區治理創新

其一，社區工作者隊伍建設。自2001年社區建設起步之時，石河子市就開始公開招考社區工作人員，人員素質逐漸提高，全部為大學本科學歷。現共有社區工作人員944名，其中社區專職工作人員596名，公益性崗位工作人員348名。鼓勵和支持社區工作人員獲取社會工作師資格，提高社區工作者專業能力，同時實現社會工作專業理論、方法和技巧在社區工作實踐中的有效應用。

其二，社區基礎設施建設。政府投人社區建設資金穩步增加，2014年為3956萬元，增長12%，這部分資金主要用于“一大五小”市民服務中心建設和新建改建社區服務用房。社區建設中通過市場化的方式為居民提供健身設施和綠化廣場。此外，由于石河子城市發展迅速，新建小區不斷涌現，新型社區也逐步建立，截至201 3年底，基本實現了社區服務全覆蓋。

三、石河子市社區治理過程中存在的問題

石河子市社區治理固然取得了一定的成就，積累了較為成熟的經驗，但石河子市社區治理模式仍然存在一些問題，成為石河子市社區治理發展的重大桎梏。認清問題是對癥下藥、把脈社區發展的第一步。石河子市社區治理過程中存在的問題具體表現如下。

（一）石河子市社區治理具有強烈的行政領導型色彩，短期內不易實現社區協同治理

在石河子市社區治理機制構建過程中，政府一直扮演著設計師和主導者的角色，因此石河子市構建社區治理機制取得一定的成就，政府的作用可謂功不可沒，但這也導致了社區治理具有濃厚的行政領導色彩，比如社區內部“三位一體”的組織運行機制，在處理社區內部事務的實際工作中尤其是與居民群眾切身利益相關工作方面會出現不得力的局面。社區居委會主任具有正科級的行政級別，社區干部也參照事業單位管理，社區居委會工作人員大都不是本社區居民，無法代表社區居民群眾意見，也無法有效地組織、動員居民群眾參與社區事務。長此以往，社區將逐漸成為居民群眾心中的“基層行政單位”而非“共同體”，由此將難以實現社區協同治理。

（二）石河子市社區治理中社區自治事務弱化。導致社區居民認同感、社區歸屬感低

濃厚的行政色彩反映在社區事務方面，導致行政事務遠遠多于社區自治事務，尤其是隨著職能下沉，社區承擔了越來越多的行政管理事項，社區自治事務中的很多方面弱化成為社區工作中的“雞毛蒜皮”，不受重視，而由于社區過多地承擔了行政職能，相應減少了思考和有效處理社區內部事務的時間，致使社區內部有些重要治理內容，至今仍缺乏相應的治理模式和機制。比如社區融合機制，石河子市社區居民構成較為復雜，首先是多民族特征顯著，共有漢族、回族、維吾爾族、哈薩克族等27個民族，民族間風俗文化各有不同，促進民族融合是石河子市社區發展面I臨的難題。隨著石河子市的經濟發展，流動人口的比重也在逐漸上升，促進本地人和外地人的融合則是另一項艱巨任務。又如社區中的重點服務對象如老年人、待業人員和殘疾人等弱勢群體問題的解決，關系到社區穩定，相關制度中關于這類群體的幫扶能否落實到位，尤其是“一對一”幫扶機制的建立等等社區內部的細微問題尚未引起社區管理者的關注。

（三）團場社區和城市社區差別較大，難以實現協調發展

長期以來，受種種因素的影響，石河子團場社區和城市社區的建設呈現“冰火兩重天”的景象，城市社區治理有聲有色而團場社區幾近停滯不前。近兩年，由于城鎮化改革的不斷推進和“連社合一”建設步伐的加快，團場社區逐漸形成和發展，并且初步形成了黨政主導、居民參與、社會服務多樣化的具有兵團特色的新型團場社區建設的新局面。由于團場社區建設起步較晚，與城市社區存在較大差距，如有些社區沒有固定的辦公場所、辦公經費緊張、工作人員配備不足，而究其根本，從組織基礎而言，社管辦亦應轄管團場社建辦，團場社區歸口團場社建辦管理，而實際中團場社建辦并不是一個獨立的機構，由此導致團場社區工作人員身份不清，社區地位不明，并且團場社區與城市社區經費來源不同，城市社區經費由政府撥款，團場社區經費實行預算制管理，完全依靠團場財政投人，每花一分錢都需要打報告經團領導批準，導致團場社區很多工作嚴重滯后。這是制約團場社區發展的根本，亟待解決。

四、石河子市社區治理的展望

（一）汲取國內外社區治理的先進經驗，完善石河子市社區治理

如前文所述，石河子市社區治理獲得經驗的基礎在于對先進經驗的借鑒和吸收。國外的社區治理研究起步較早，經過多年實踐，已經達到相當高的水平，但基于不同的國情，各個國家的社區治理模式也不相同。但是探究美國、日本和新加坡等典型模式，其治理機制具有一些共同點，如社區治理主體的多元化和協作化，社會工作隊伍在社區治理中發揮著重要作用，社區居民的參與，社區活動經費來源的多渠道等。

黨的十八大報告提出了經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設和生態文明建設“五位一體”的總體布局，尤其是十八屆三中全會明確提出了“創新社會治理體制”概念，十八屆四中全會提出全面推進依法治國，這為社區治理的發展提供了良好的機遇。因此近年各地在社區治理機制方面進行了有益探索。如對組織體制、組織基礎進行革新的“銅陵模式”，強調社區組織有序運行的社區協同治理機制，重在激發社區活力的“三社聯動”機制，注重社區日常運行機制的德治、法治、自治“三治合一”模式。

（二）發揮特殊體制下社區治理機制的特色，加強社區主體間協調和合作

當前石河子市社區治理過程中固然存在諸多問題，而“師市合一”的特殊體制決定了石河子市社區治理的特殊性，但是社區治理追求的多方協調與合作的目標是一致的，因此石河子市社區治理應在借鑒國內外先進經驗的基礎上發揮自身的特色。如前文分析，石河子市社區治理現狀，其具有強烈的行政領導型色彩，短期內不易實現社區協同治理，但是可以引入“三社聯動”機制激活社區自治力量，這對石河子市社區而言具有一定的操作性，一是社區工作者隊伍逐漸壯大。二是鼓勵和支持社區工作人員獲取社會工作師資格，提高社區工作者專業能力，同時實現社會工作專業理論、方法和技巧在社區工作實踐中的有效應用。三是社區志愿服務顯特色，已形成一支初具規模的志愿者隊伍。截至2013年，活躍在社區的青年志愿者、社區志愿者和老年志愿者隊伍已經達到396支10800多人，社區志愿服務內容涵蓋扶貧幫困、就業援助、老年幫扶、殘疾人救助、青少年教育、群眾文化、便民利民、醫療衛生等領域。因此，發揮特殊體制優勢，進行創新，將有利于實現社區內部的協調與合作，鞏固石河子市社區治理基礎。

（三）從細微處著眼社區治理發展，建立社區多元融合機制，增強社區歸屬感

未來石河子市社區治理將更加著眼于細微處，群眾路線教育實踐活動的開展，使參與社區事務的觀念已深入人心，這種情況下，一些接地氣的創新相對于以往只注重頂層設計而忽視制度落地的改革而言，更符合社區的實際，也有助于激發居民自治活力，比如從綠地養護、涼椅修建等小事到物業規劃、外來人口管理等大事，都融人到社區居民生活，從細微處著眼社區治理發展，最終匯聚成為社會自治的“大效應”，創新和充實了社會治理內容。

同時，未來的社區治理中將著重建立社區多元融合機制，創新社區共治與自治模式，可通過以下途徑實現：一是以睦鄰活動為切入點，讓同一樓棟的鄰居們結識，傳遞信任感，減少鄰里糾紛。二是以社區服務為突破口，增強歸屬感。如火車站社區以社區內外來務工人員及其家屬子女為對象開展了新市民計生社會工作服務項目，有效促進了常住居民和流動人員的交流，形成了為流動人口進行常態化服務的模式。三是以文體社團為粘合劑，豐富精神文化生活，極大地調動居民參與文體活動的積極性，并在活動過程中增進居民間的感情。現今，各街道社區都在積極探索嘗試促進多元融合的實踐，未來的社區治理中，將會總結實踐經驗，建立社區多元融合機制，創新社區共治與自治模式。

（四）破解團場社區發展困境，實現城市社區和團場社區協調發展

城市社區和團場社區協調發展關系到城鎮化成果的鞏固，而實現這一目標的前提是破解團場社區發展困境，當務之急有三個方面：一是明確團場定位，實現團場社區歸口管理，解決其游離于政府之外的困境，可以成立團建辦，負責專項工作。二是合理配置社區經費，解決經費困境，可以采取師級財政專項統籌，以實際服務居民數的標準劃撥。只有加大財政向團場社區傾斜力度，進一步擴大其經費來源渠道，逐步提高社區工作經費，團場社區才能更好地為職工群眾提供優質服務。三是穩定社區工作隊伍，在工作人員配備上應設置一定比例，同時還要保障社區工作人員待遇，除此之外，在社區干部選用上，可以采取公開招聘、民主選舉、競爭上崗等方法，選聘綜合素質高的年輕優秀人才，以補充社區新鮮血液，充實社區工作隊伍，形成老中青三結合的梯隊，以利于工作的持續性。

當前，石河子市正在扎實推進以“創新基層治理服務、促進社區民族融合”為主題的全國社區管理和服務創新實驗區建設，完善社區治理是其中一項重要內容，石河子市社區唯有在現行治理基礎上不斷創新、發展，才能使社區治理亮點紛呈，唯有在現有經驗的引導下才能百尺竿頭，更進一步，也唯有通過實現自身社區治理的發展，才能為兵團新建市在師市合一體制下進行社區治理提供可參考的借鑒。