混合所有制改革背景下國有資本與非公有資本的利益平衡

[摘要]發(fā)展混合所有制，以資本融合的方式把國有企業(yè)和民營企業(yè)的各自優(yōu)勢發(fā)揮出來，從而形成我國企業(yè)的競爭力，提升我國經(jīng)濟發(fā)展的競爭優(yōu)勢。但是，國有資本與非公有資本這兩種不同所有制形式下的資本形式如何通過混合所有制改革融入到國有企業(yè)之中，實現(xiàn)“國民共進”的理想狀態(tài)，還需要進行深入的研究。本文以這兩種資本形式所具有的不同利益訴求為視角，力求對二者間的利益平衡提出富有針對性的建議，期望能對推動我國國有企業(yè)混合所有制改革順利進行有所裨益。

[關(guān)鍵詞]混合所有制改革；國有資本；非公有資本；利益平衡

[中圖分類號]F121.2 [文獻標識碼]A [文章編號]1009-0274（2016）03-0047-05

[作者簡介]劉樂，男，西南政法大學民商法學院民商法學2014級碩士研究生；張慧君，男，西南政法大學民商法學院民商法學2014級碩士研究生。

十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出了要發(fā)展混合所有制經(jīng)濟，為我國深化國有企業(yè)改革指明了方向。

一、國有企業(yè)混合所有制改革的內(nèi)涵

混合所有制并非一個新鮮的概念，早在1993年中共十四屆三中全會時就已經(jīng)提出了混合經(jīng)濟的構(gòu)想，并于1999年十五屆四中全會時將發(fā)展混合所有制寫入黨的文件。而在十八屆三中全會中又再一次強調(diào)要積極發(fā)展混合所有制經(jīng)濟，從而引起社會的廣泛關(guān)注。當前對混合所有制經(jīng)濟存在廣義與狹義兩種理解。所謂廣義的含義是指混合所有制經(jīng)濟是不同所有制資本之間的融合，既可以是公有資本與非公有資本間的融合也可以是國有資本與集體資本之間的融合；而狹義的理解方式僅僅將混合所有制經(jīng)濟界定為公有資本與非公有資本問的融合，將公有資本內(nèi)部的相互融合或非公有資本之間的融合排除在外。

國有企業(yè)進行混合所有制改革目的在于通過引入非公有資本，使國有企業(yè)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)得到改善，從而能夠搞好搞活國有企業(yè)，實現(xiàn)國有資本的保值增值。從這一目的構(gòu)想來看，國有企業(yè)混合所有制改革應定位于公有資本與非公有資本之間的融合，即采取的是一種狹義的理解方式。國有企業(yè)作為獨立的市場主體，其可以通過多種方式實現(xiàn)此種不同所有制資本間的融合。大體來說，主要有以下途徑：改制，就是說將國有企業(yè)改制成為有限責任公司或股份有限公司，基于股份制為公有制的主要實現(xiàn)形式這一因素，特別是在國有企業(yè)整體上市的發(fā)展趨勢之下，股份有限公司將成為最主要的改制形式；上市，根據(jù)國有企業(yè)的具體情況進行整體上市或者業(yè)務(wù)板塊上市，引進社會資本，形成產(chǎn)業(yè)型投資者或資本型投資者；產(chǎn)權(quán)交易，就是指通過所謂的產(chǎn)權(quán)交易市場，透明且公開的實現(xiàn)國有資產(chǎn)的轉(zhuǎn)讓，引入非公有資本。需要明確的是，國有企業(yè)進行混合所有制改制，并非要求所有的國有企業(yè)“一刀切”式全部進行改革，相反，對于原本經(jīng)營狀況較好，企業(yè)治理結(jié)構(gòu)完善的國有企業(yè)沒有必要“跟風”似的引入非公有資本，打破原有的經(jīng)營平衡。

二、國有資本與非公有資本之間的利益沖突

國有企業(yè)進行混合所有制改革，將國有資本與非公有資本進行融合，發(fā)揮各自資本的優(yōu)勢，推動國民經(jīng)濟的發(fā)展，是必要且可行的。現(xiàn)有數(shù)據(jù)證實了我國國有企業(yè)混合所有制改革已經(jīng)取得了顯著成效，也必將得到進一步發(fā)展。但是，成效的背后卻掩藏著失敗的危局。

首先，我國國有企業(yè)混合所有制改革已取得顯著成效，但這種成效仍局限于傳統(tǒng)的競爭性領(lǐng)域，而《國務(wù)院關(guān)于國有企業(yè)發(fā)展混合所有制經(jīng)濟的意見》中所描述的主業(yè)處于充分競爭行業(yè)和領(lǐng)域的商業(yè)類國有企業(yè)在很大程度上與該競爭性領(lǐng)域處于一種重合狀態(tài)。也就說，處于競爭行業(yè)的國有企業(yè)大多已經(jīng)完成了混合所有制改革。而對“處于關(guān)系國家安全、國民經(jīng)濟命脈的重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域以及主要承擔重大專項任務(wù)的商業(yè)類國有企業(yè)”進行混合所有制改革則困難重重。其原因主要在于這些領(lǐng)域涉及社會公共利益及國家安全，政府持有謹慎態(tài)度，要求國有企業(yè)至少保持控股地位甚至采取國有獨資的形式，支持非公有資本參股國有企業(yè)。對于資本性投資者而言，此舉或許并無大礙，只要投資能夠獲得收益即可。但對于產(chǎn)業(yè)型投資者而言，也就是所謂的民營資本，其是否會參股國有企業(yè)，就要打上大大的問號。大量的資料表明，控股股東會以關(guān)聯(lián)交易、資金占用（應收、應付、其他應收、其他應付）和貸款擔保等方式來對所控制的控股公司實現(xiàn)挖掘和掏空，從而使外部分散股東的利益受到損害。王健林認為，其不取得控股權(quán)，也不參加國企改革。娃哈哈董事長宗慶后亦持相同觀點，即對于不能控股的國企，同樣不會參與此次混合所有制改革。對此，甚至有學者形象的比喻非控股的民營資本進入到國有企業(yè)中就好比“羊人虎口”。這些中國最優(yōu)質(zhì)的民營企業(yè)對國有企業(yè)改革仍保持著一種躊躇不前的姿態(tài)，足以說明混合所有制改革如何把國有資本與非公有資本“混”在一起還存在很大問題。

其次，國有資本與非公有資本從本質(zhì)上講是完全不同的兩種資本形式，具有不同利益訴求。私有產(chǎn)權(quán)所有者的固有屬性之一就是追求投資回報的最大化，利潤最大化是企業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略及決策的目標所在，個體利益與社會責任的固有矛盾也存在其中。硬性的將這兩種存在本質(zhì)不同的所有制資本形式融合在一起，必然會產(chǎn)生一系列問題。通過很多企業(yè)的實踐證明，完成混合所有制改革的國有企業(yè)往往會因為投資比例及決策、經(jīng)營管理理念、利潤分配以及不同的企業(yè)文化而產(chǎn)生矛盾，勢必將影響到企業(yè)正常運營，更有甚者導致企業(yè)分崩離析。

再次，以國有資本為基礎(chǔ)的國有企業(yè)具有鮮明的行政化色彩。無論是政府直接干預企業(yè)經(jīng)營管理的自主權(quán)還是國有企業(yè)高級管理人員所具有的“雙重身份”，都事實上造成了國有資本與非公有資本在企業(yè)內(nèi)部的不平等地位。即使是國有資本參股民營企業(yè)這種情形尚能對民營資本產(chǎn)生較大影響，更不必說非公有資本僅僅參股國有企業(yè)。這種不平等的地位甚至間接地破壞了股權(quán)平等這樣一個公司法的基本原則，使得非公有資本這種處于中小股東地位者的話語權(quán)再次被削弱，很難形成對國有資產(chǎn)的監(jiān)督制約。

最后，國有資本與非公有資本的融合過程中，可能會存在國有資產(chǎn)流失的風險。尤其是目前對產(chǎn)權(quán)概念的界定還比較模糊，尚未形成完善的產(chǎn)權(quán)制度的情形下，錯誤的將國有企業(yè)產(chǎn)權(quán)改革等同于私有化，則勢必會造成國有資產(chǎn)大量流失，形成新一輪“國退民進”，引發(fā)一系列相應問題的產(chǎn)生。

但正如國資委相關(guān)領(lǐng)導所說，發(fā)展混合所有制的目的，主要是“轉(zhuǎn)換機制、放大功能、國民共進”這三句話，根本目的不是搞新的私有化，也不是國退民進，而是搞好、搞活國有企業(yè)，增強國有經(jīng)濟的“三力”，促進國民經(jīng)濟持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展，盡快實現(xiàn)中國夢。即是要妥善解決兩種資本形式之間的利益沖突，使二者能夠和諧的融入在一起，優(yōu)勢互補。避免“國進民退”或者“國退民進”的錯誤發(fā)展方向，打造“國民共進”的經(jīng)濟發(fā)展態(tài)勢。

三、利益沖突下的制度建構(gòu)

根據(jù)《國務(wù)院關(guān)于國有經(jīng)濟發(fā)展混合所有制經(jīng)濟的意見》中的相關(guān)表述，我國國有企業(yè)進行混合所有制改革大體分為三類。國有企業(yè)進行混合所有制改革，會產(chǎn)生三種企業(yè)形態(tài)，即國有獨資、國有控股以及國有參股。這其中涉及國有資本與非公有資本融合的為國有控股和國有參股。根據(jù)國務(wù)院相關(guān)文件的精神，國有企業(yè)混合所有制改革應當采取“一企一策”，從而避免“一刀切”的情況。因此，在對國有資本與非公有資本之間的利益沖突進行制度構(gòu)建時，也要以不同的企業(yè)形態(tài)為導向，具體的塑造相關(guān)制度。由于國有獨資企業(yè)不涉及兩種資本形式的利益沖突，因此，下文將著重對國有控股企業(yè)及國有參股企業(yè)進行論述。

（一）國有控股企業(yè)

國有控股企業(yè)中，國有資本處于強勢地位，非公有資本處于弱勢地位，常常形成國有資本“一股獨大”的局面。因而，在平衡國有控股企業(yè)中兩種資本形式間的利益沖突時，要以保護非公有資本為側(cè)重，既要使非公有資本愿意與國有資本進行“混改”，而不擔心“羊人虎口”，又要使非公有資本實現(xiàn)自己的投資意圖，還要在目的無法達成時有著良好的退出渠道。同時，也要轉(zhuǎn)變國有資本的保護理念，改變國資委之“管人、管事、管資本”的模式，轉(zhuǎn)而以“管資本”為核心，塑造自己監(jiān)管者的地位，防止國有資產(chǎn)的流失。

對非公有資本的維護，要通過以下的制度建構(gòu)為保障：

1.減輕政府對企業(yè)的干預，消除國有企業(yè)行政化色彩。目前，多數(shù)的國有企業(yè)均已按照現(xiàn)代化的企業(yè)治理結(jié)構(gòu)設(shè)立了董事會、監(jiān)事會、獨立董事等職位，但收效甚微。其根本原因在于政府與企業(yè)并未徹底分離，國有企業(yè)仍具有鮮明的行政化色彩。這表現(xiàn)在許多方面，如國有企業(yè)的董事、高管具備行政職務(wù)和企業(yè)職務(wù)的雙重屬性，形成牢固的內(nèi)部人控制機制；企業(yè)的重大經(jīng)營決策必須經(jīng)過國資委或者有關(guān)政府部門的批準，經(jīng)營自主權(quán)受到限制等。欲使國有企業(yè)經(jīng)營管理現(xiàn)狀有所轉(zhuǎn)變，完善企業(yè)治理結(jié)構(gòu)，減輕企業(yè)行政化色彩是重中之重，具體應通過以下路徑來實現(xiàn)。

首先，要轉(zhuǎn)變國資委的角色定位，由國有企業(yè)股東的角色轉(zhuǎn)變?yōu)橥獠勘O(jiān)督者的角色。根據(jù)《國務(wù)院關(guān)于改革和完善國有資產(chǎn)管理體制的若干意見》中的相關(guān)規(guī)定，國資委專司國有資產(chǎn)監(jiān)管職責，不行使政府公共管理職能，不干預企業(yè)自主經(jīng)營權(quán)。將國資委的國有企業(yè)出資人的角色授權(quán)給國有資本投資、運營公司，由國有資本投資、運營公司在授權(quán)范圍內(nèi)履行對國有企業(yè)的出資人職責，維護股東的合法權(quán)益。這就將原有的國資委與國有企業(yè)直接聯(lián)系的結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變?yōu)閲Y委一國有投資、運營公司一國有企業(yè)這樣間接關(guān)聯(lián)的結(jié)構(gòu)，切斷了政府與企業(yè)的直接聯(lián)系，減輕政府對企業(yè)的行政干預。且國有投資、運營公司在履行股東職責時，依據(jù)的是公司法等相關(guān)法律規(guī)定而非《國有資產(chǎn)管理辦法》，從而明確其權(quán)力的來源，限縮了權(quán)力的大小。

其次，建立現(xiàn)代化的職業(yè)經(jīng)理人市場，消除國有企業(yè)董事、高管的雙重屬性。過去國有企業(yè)高級管理人員的選拔基本上是通過政府部門的直接任命或者國有企業(yè)之間的職位調(diào)換進行的。即使是公開選拔，工作信息和機會也只有體制內(nèi)部的人才可以獲得。但從2003年起國有企業(yè)開始公開選拔了數(shù)百個高級管理人員的職位。這些高級管理人員面向的對象并不限于中國國內(nèi)的人力市場還包括海外的優(yōu)秀人才。至2010年，31位中央國有企業(yè)的高級管理人員以及超過1410位世界各地的應聘者通過此程序成功獲得了職位。隨著國有資產(chǎn)管理理念的轉(zhuǎn)變，國有企業(yè)的董事以及高管要更多地來自外部的職業(yè)經(jīng)理人市場，而非體制內(nèi)的政府工作人員。一方面可以再次減輕政府通過人事任命的形式干預國有企業(yè)的經(jīng)營自主權(quán)；另一方面，也可以消除因體制不同所帶來的對“外部人”的歧視現(xiàn)象。

2.完善企業(yè)治理結(jié)構(gòu)，構(gòu)建非公有資本利益表達機制。國有企業(yè)目前雖然具備一定的現(xiàn)代企業(yè)治理結(jié)構(gòu)形式上的特點，但卻“名不符實”。董事會以及監(jiān)事會完全受控于政府部門，并未形成相互間的監(jiān)督制約機制。即使是上市的國有企業(yè)，內(nèi)部職能機構(gòu)也存在—定的問題。國有企業(yè)經(jīng)過混合所有制改革，成為國有控股企業(yè)，難以避免國有資本“一股獨大”的局面。如何在這種情況下保障非公有資本的話語權(quán)就成為吸引民間資本并保障其合法權(quán)益的重中之重。

而首先要做的就是強化董事會對于非公有資本權(quán)益維護的重要地位。在“兩權(quán)分離”的現(xiàn)代公司治理模式之下，董事會對于公司經(jīng)營管理的作用無需多言。中小股東往往需要占有一定董事會名額來確保自己對公司有足夠的影響力。根據(jù)我國《公司法》的規(guī)定，董事的選舉原則上仍然是“資本多數(shù)決”，這對于難以匹敵國有資本的非公有資本來說，是極為不利的。但是《公司法》以公司章程另有規(guī)定或者股東大會決議的形式引入累積投票制。此舉對處于中小股東地位的非公有資本權(quán)益的維護意義重大，使得非公有資本在國有企業(yè)董事會中擁有自己的利益代表者，這在一定程度上能夠?qū)匈Y本起到制約監(jiān)督機制。當然，這種做法同樣適用于監(jiān)事會成員的選舉。因而在國有控股企業(yè)中，可以采取強制性的累積投票制，來維會非公有資本的權(quán)益。

在目前推動國有企業(yè)整體上市的大趨勢之下，還要注意獨立董事所具有的特殊價值。上海證券交易所2013年發(fā)布的一份報告指出，當年共有26家公司的38獨立董事對相關(guān)事項提出過異議，占獨立董事總?cè)藬?shù)的1.23%。超過1/3的獨立董事表示自己無法獲得與內(nèi)部董事同等的信息，以支持自己做出獨立判斷，發(fā)表獨立意見。也就是說外部獨立董事原本就在數(shù)量上處于弱勢地位，現(xiàn)又由于信息披露等各種原因難以在實質(zhì)上參與上市公司的經(jīng)營管理。所以，在提升外部獨立董事數(shù)量的基礎(chǔ)上，也要保證其充分的獲取公司經(jīng)營的有關(guān)信息，切實履行職責。

同時，投資者應該要求公司采取兩職分離的董事會領(lǐng)導結(jié)構(gòu)。在以往的中國上市公司中，總經(jīng)理、董事長兩職合一的現(xiàn)象比較普遍，后來的改革政策則形成了總經(jīng)理和董事長兩職分離的改革導向。投資者要求公司采取兩職分離的領(lǐng)導結(jié)構(gòu)，實質(zhì)上是強化董事會的監(jiān)督職能，通過減少總經(jīng)理對董事會的干預來加強董事會對總經(jīng)理的監(jiān)督。

3.完善非公有制資本的退出機制。國有企業(yè)混合所有制改革可采取股份有限公司的形式亦可采取有限責任公司的形式。股份有限公司當然是改革最主要的路徑，特別是股份有限公司具有可以上市的特點。上市的國有企業(yè)可以確保非公有資本順利且自由的從企業(yè)中退出，但是非上市的國有企業(yè)以及采取有限責任公司形式進行改革的國有企業(yè)則需要另尋途徑確保非公有資本的順利退出。這就需要加快我國對場外交易市場的完善，以及股權(quán)轉(zhuǎn)讓相關(guān)問題的研究，為非公有資本的退出構(gòu)建多元化的渠道。

4.完善訴訟機制。根據(jù)我國《公司法》的規(guī)定，公司股東濫用股東權(quán)利給其他股東造成損失的，應當依法承擔賠償責任。同時，董事、監(jiān)事、高級管理人員侵犯股東權(quán)益的，股東可以直接提起訴訟。而國有控股企業(yè)，存在極特殊的一面，即股東或者董事所有具有的特殊身份。雖然目前改革的方向是使國有投資、運營公司擔任國有企業(yè)的股東，但是這些公司的資本構(gòu)成仍以國有資產(chǎn)為主，而董事又多具有行政職務(wù)身份。當非公有資本的權(quán)益受到損害時，究竟是通過提起民事訴訟要求國有資本進行賠償，亦或是通過提起行政訴訟的方式獲得賠償，目前法院的做法還不統(tǒng)一。今后，要明確非公有資本通過提起普通民事訴訟維護自己權(quán)益的切實可行性，消除法院在民事訴訟及行政訴訟之間模棱兩可的態(tài)度。

在國有控股企業(yè)中，國有資本的權(quán)益也需要在一定程度上進行維護，但是由于防止國有資產(chǎn)流失的具體舉措在很大程度上可以歸入到國有參股企業(yè)中進行論述，因而這部分內(nèi)容將在下文中具體論述。

（二）國有參股企業(yè)

在這種混合所有制形態(tài)下，非公有資本處于控股地位，國有資本比例較低，對企業(yè)的影響力有限，因而處于一種弱勢地位，國有資產(chǎn)的權(quán)益要受到特別的保護。這種保護同樣可以適用上述關(guān)于對非公有資本保護所構(gòu)建的一些制度，如累積投票制的適用。同時，由于國有資產(chǎn)所具有的特殊性，因而還需要構(gòu)建一些特殊的制度來防止國有資產(chǎn)的流失。當然，這些制度以保護國有資產(chǎn)為出發(fā)點，理應適用于所有的國有企業(yè)，只不過在國有控股或者國有參股這兩種不同的企業(yè)形態(tài)下適用的側(cè)重點可能不同。

1.轉(zhuǎn)變國有資產(chǎn)的管理理念。以前，政府為防止國有資產(chǎn)的流失，授權(quán)國資委以極大的權(quán)力，可以概述為“管人、管事、管資本”。但是這種權(quán)力的背后卻未能防止國有資產(chǎn)的流失，反而將企業(yè)管的過嚴、過死。十八屆三中全會確立了國有資產(chǎn)監(jiān)管的原則，提出完善國有資產(chǎn)管理體制，以資本為主加強國有資產(chǎn)監(jiān)管。將“管人、管事、管資本”轉(zhuǎn)變?yōu)閮H僅“管資本”，在保證國有資產(chǎn)安全的情況下一定程度上放開對企業(yè)的人事任命、重大事務(wù)決策權(quán)，將國資委完全定位于外部監(jiān)管機構(gòu)，不再干預企業(yè)的具體事務(wù)。根據(jù)《國務(wù)院辦公廳關(guān)于加強和改進企業(yè)國有資產(chǎn)監(jiān)督，防止國有資產(chǎn)流失的意見》中的內(nèi)容，通過構(gòu)建由外部董事組成的審計委員會、外派監(jiān)事制度、黨組織的監(jiān)督以及綜合的懲罰措施來防止國有資產(chǎn)的流失。

2.推行類別股制度。根據(jù)《國務(wù)院關(guān)于國有企業(yè)發(fā)展混合所有制經(jīng)濟的意見》中的相關(guān)內(nèi)容，國有資本參股非國有企業(yè)或國有企業(yè)引入非國有資本時，允許將部分國有資本轉(zhuǎn)化為優(yōu)先股。并在特殊領(lǐng)域試點建立國家特殊管理股，依照相關(guān)法律法規(guī)和公司章程的規(guī)定，行使特定事項的否決權(quán)，以保證國有資本在特定領(lǐng)域的控制力。

3.加快產(chǎn)權(quán)市場的建設(shè)。培育客觀、透明、公正的產(chǎn)權(quán)交易市場，規(guī)范場外交易。完善產(chǎn)權(quán)交易法律制度，明確產(chǎn)權(quán)交易市場的法律性質(zhì)和組織架構(gòu)，培育專門從事產(chǎn)權(quán)交易的社會中介機構(gòu)，制定產(chǎn)權(quán)交易的主體準入、資產(chǎn)條件和具體程序等規(guī)則。以防止國有資本在在股權(quán)轉(zhuǎn)讓的過程中無形流失。

4.規(guī)范操作員工持股。員工持股能夠充分調(diào)動勞動者的積極性，關(guān)鍵在于如何操作以避免國有資產(chǎn)的流失。因而要明確相關(guān)的政策框架，建立“負面清單”，確定管理層及員工的持股比例、持股方式，同時建立公開、透明的價格評估機制，合理的確定每股價格。國有參股企業(yè)中非公有資本權(quán)益的維護仍可參照適用國有控股企業(yè)中維護非公有資本的一些具體舉措，如國有企業(yè)的去行政化，建立職業(yè)經(jīng)理市場等制度進行構(gòu)建。在此就不再加以論述。

四、結(jié)語

國有企業(yè)混合所有制改革是一項系統(tǒng)、復雜的工程，必須逐步推進，切勿“畢其功于一役”。在改革的過程中，國有企業(yè)各資本形式之間不斷進行著利益沖突與平衡之間的動態(tài)調(diào)整，如何維護國有資本與非公有制資本二者之間的平衡，成為國有企業(yè)混合所有制改革能否成功之關(guān)鍵所在。因此，在未來的研究中，要構(gòu)建更加具體、全面的制度設(shè)想，既能夠防止國有資產(chǎn)的流失又能夠充分保護非公有制資本的合法權(quán)益及逐利的本性，真正實現(xiàn)混合所有制改革“國民共進”目標的實現(xiàn)。