論行政調解立法

【摘 要】實現社會和諧比實現社會穩定要求更高，全面加強調解工作是實現社會和諧的有效路徑。在我國現行的司法調解、行政調解和人民調解三大調解制度體系中，司法調解的機構、程序、效力訴訟法作出了明確規定，人民調解效力有司法解釋支撐，目前實際上最迫切需要立法支持的就是行政調解。本文擬就較模糊的行政調解立法從調解概念、程序制定、多元化調解等方面作些淺論，以引起各方思考與重視，達致行政調解單獨立法之效果，促進社會和諧建設。

【關鍵詞】行政調解；立法

一、行政調解法概念

調解是指發生糾紛的雙方或多方當事人通過第三人依照法律和政策規定，以講解法律、說服教育、排解疏導等方法，促使當事人自愿達成協議的活動。行政調解是指國家行政機關對特定糾紛進行調解的行政管理活動，特點是居中調解人專指國家行政機關，不可理解為其它組織或機關對行政性糾紛的調解。行政調解的范圍相對人民調解指向的民間糾紛應有所擴大，不僅包括民事糾紛和輕微刑事糾紛，還應包括法律規定可以調解的行政性糾紛；不僅包括公民之間的糾紛，還應包括公民與單位之間及單位與單位之間的糾紛。

二、行政調解必要性

1、現實選擇。我國目前處于社會轉型階段，各類矛盾糾紛大量出現，人民法院不堪重負。 “緩解訴訟暴炸的最佳選擇是分流案件，分流案件的最好方式是鼓勵選擇爭議解決方法的運用。”[1]其中最重要的爭議解決方法之一就是行政調解。

2、文化傳統。“中國的法治之路必須注重中國本土的資源，注重中國法律文化的傳統和實際。”[2]我國歷史長達二千多年專制統治，立法、司法、行政三權合一，封建專制政府負責解決一切矛盾糾紛。

3、優勢使然。行政調解沒有繁瑣程序、不收費及由行政部門專業人士進行，與訴訟調解相比具有程序簡便、經濟高效的優勢，和人民調解相比又具有專業權威的特點。

三、行政調解程序

1、申請程序。現行涉及行政調解的法律只有原則性規定，均沒有設定申請程序。如《農村土地承包法》第51條“因土地承包經營發生糾紛的，雙方當事人可以通過協商解決，也可以請求村民委員會、鄉（鎮）人民政府等調解解決。”行政調解申請程序相對于訴訟調解程序應該設計得更加簡略一些，以提高工作效率；但與人民調解比較又要謹慎一些，以體現權威性。申請宜取書面形式，不必統一格式，便利群眾進行申請。

2、受理程序。行政調解立法應該對受理程序進行統一規范，設計制作行政調解受理登記表，決定受理的進行登記，載明各方當事人姓名、住址和聯系方式，記錄申請人的請求事項和事件起因、經過、結果，告知調解時間、地點和注意事項。決定不予受理的，告知不受理原因，并指出適當的解決途徑。

3、調解程序。行政解決機制司法化是現代行政管理活動的一種潮流趨勢，行政調解也不能例外，一些地方司法行政機關成立的調解庭就是明證。立法應該明確行政調解的程序：首先是核實各方身份；其次是申請人陳述請求、事實和理由，他方補充事實和陳述相對或相關理由；再次是調解員說明分析法律法規相關規定，對各方進行說服、教育、調解。調解過程不得少于二名工作人員始終在場，一人主持，一人記錄。

4、制作調解書。調解成功應該制作調解書，交當事各方各一份，行政調解機構保留一份。行政調解法應該賦予行政調解書強制執行效力，調解書經當事各方簽字生效，經行政調解機構蓋章后具有強制執行效力。

四、多元調解銜接

隨著我國經濟社會發展，社會階層多元分化，利益訴求多元化，建立人民調解、行政調解和訴訟調解等多元化調解協調聯動機制也是現實發展的必然趨勢。各地開展的調解活動實證了三大調解制度有機銜接是提高調解效果的有效途徑，但存在明顯的不足：這些活動均是各自為戰進行的，僅停留在經驗層面，沒有統一規范的立法支持。行政調解立法有必要將行政調解與人民調解、訴訟調解有機銜接制度納入其中。

1、行政調解與人民調解的銜接。自治性的人民調解調解不成的案件經征求當事方意見，可以將該案件移交有管轄權的行政機關進行調解，受移交的行政機關不得拒絕。

2、行政調解與訴訟調解的銜接。行政調解沒有成功的案件，調解人員經詢問當事方意見，如果有一方需要進行訴訟，應該負責指導其進入訴訟渠道，并在告知書中明示。

3、委托調解。三大調解有一定的層級關系，人民調解、行政調解、訴訟調解在規范性、權威性等方面呈梯級遞增關系。委托調解要綜合考慮案件性質、調解成本、難易程度等因素確定被委托的機構。

4、聯合調解。集合人民調解、行政調解和訴訟調解三大調解機構力量，發揮其各自特點及優勢，形成合力有效化解糾紛。首先受理糾紛的組織認為該糾紛涉及領域廣、情況復雜、調解難度大，可以邀請其它組織進行聯合調解，受邀請組織一般情況下不得拒絕。聯合調解由發出邀請的組織主持進行，以該組織名義制作調解書，調解由參與調解的全體人員共同完成并在調解書上署名。

行政調解原則制度、程序設置、機構選擇和經驗積累等方面都實際存在或在實際運行中，行政調解立法只需加以適當清理和明確，就是一部相當好的法律，筆者相信行政調解立法一定會是事半功倍的。

【參考文獻】

[1]康寶奇，杜豫蘇.當前中國多元化糾紛解決機制的冷與熱[J].人民司法·應用，2008（01）：94.

[2]蘇力.法治及其本土資源[M].政法大學出版社，1996：6.