我國經(jīng)濟開發(fā)區(qū)存在問題及現(xiàn)狀研究分析

【摘要】：自1981年我國開始設立開發(fā)區(qū)至今，已有逾219個國家級經(jīng)濟開發(fā)區(qū)。所謂開發(fā)區(qū)，主要是在特定區(qū)域內，通過改革試行與開放，培養(yǎng)投資環(huán)境，促進發(fā)展氣候、營造創(chuàng)新環(huán)境、發(fā)展高新科技。經(jīng)過三十多年來的發(fā)展，開發(fā)區(qū)已顯示出其特有的發(fā)展能力即：促進經(jīng)濟增長功能、新形式的管理體制和經(jīng)濟增長方式和起到國內首先開放的窗口作用、企業(yè)孵化功能、城市擴張功能、經(jīng)濟輻射周邊地區(qū)功能等。隨著我國國民經(jīng)濟的發(fā)展，全國建立了各個大大小小的開發(fā)區(qū)，但真實的閑置率、空置率遠遠超過了預期。目前，開發(fā)區(qū)已經(jīng)成為我國經(jīng)濟發(fā)展中不可或缺的一部分，但是又存在著各種缺陷，我將就此問題進行探討。

【關鍵詞】：開發(fā)區(qū);功能;改革

一、關于功能定位

開發(fā)區(qū)作為我國第一輪改革開放實踐中，在經(jīng)濟領域最為典型、最為成功的實體經(jīng)濟載體，已經(jīng)發(fā)展成為我國當前經(jīng)濟發(fā)展最迅速、技術進步最快捷、市場機制最活躍的增長極。開發(fā)區(qū)具有或者應當具有以下多種功能：

1、經(jīng)濟增長功能

開發(fā)區(qū)的存在帶動當?shù)亟?jīng)濟，大部分都成為當?shù)匦碌慕?jīng)濟增長點。

2、在新形勢下經(jīng)濟增長方式和管理體制的試驗示范功能

開發(fā)區(qū)作為地區(qū)改革試行區(qū)域，建立新型經(jīng)濟體系，形成提高投入產(chǎn)出比率為目標的集約型經(jīng)濟增長方式，輻射周邊地區(qū)，通過試行新型管理體系，轉變周邊地區(qū)管理觀念，起到示范作用。

3、“窗口”作用

開發(fā)區(qū)成立之初是為了招商引資，引進海外技術，設備管理方式從而引導周邊企業(yè)經(jīng)濟轉型，后來不少開發(fā)區(qū)還開始重視雙向開放，既引進、又輸出，鼓勵優(yōu)勢企業(yè)走出區(qū)外，走向國際市場，開發(fā)區(qū)的開放窗口功能更見明顯。

4、企業(yè)孵化培育功能

開發(fā)區(qū)具有顯著的新產(chǎn)業(yè)、新企業(yè)的培育孵化功能。除高新技術產(chǎn)業(yè)和新企業(yè)外，開發(fā)區(qū)也引進傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)，通過改良新技術、新工藝及新的產(chǎn)品理念，引導傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)“不傳統(tǒng)”的新產(chǎn)品。近些年，不少開發(fā)區(qū)紛紛創(chuàng)辦各類開發(fā)中心、科技園區(qū)、創(chuàng)業(yè)基地等，著力轉化新技術，創(chuàng)立新企業(yè)，培育新產(chǎn)業(yè)。

5、城市擴張功能

開發(fā)區(qū)大都新建在所在城市的老城區(qū)，并且逐步發(fā)展成為各具特色的新城區(qū)。開發(fā)區(qū)的建成往往伴隨著人口的遷移和城市中心遷移，隨著產(chǎn)業(yè)和人口的進一步集聚，開發(fā)區(qū)潛移默化的對老城區(qū)完成了遷移擴展，對我國城市化發(fā)展做出了巨大貢獻。

6、對周邊經(jīng)濟的輻射帶動作用

由于上述功能，開發(fā)區(qū)的建成會對周圍地區(qū)產(chǎn)生強大的擴散能力。開發(fā)區(qū)以其超前的管理能力和吸納能力，對周邊地區(qū)產(chǎn)生經(jīng)濟輻射，從而帶動這些地區(qū)的經(jīng)濟增長。

二、關于我國開發(fā)區(qū)存在問題

在開發(fā)區(qū)轉型中，普遍存在以下問題：首先，開發(fā)區(qū)功能、定位不明確。我國目前很多開發(fā)區(qū)功能定位不明確，沒有從實際出發(fā)，建區(qū)時沒有考慮到功能定位，沒有結合區(qū)域優(yōu)勢。其次沒有考慮到開發(fā)區(qū)軟環(huán)境建設優(yōu)勢。比如財政政策優(yōu)勢，隨著開發(fā)區(qū)企業(yè)數(shù)量的增加，稅收政策優(yōu)惠不再明顯，所以我們應當提供高效的政府服務和優(yōu)質的環(huán)境建設等軟環(huán)境來吸引外商的投入。而且經(jīng)濟增長方式的轉變也比較困難，我國開發(fā)區(qū)經(jīng)濟增長主要靠投資拉動，然而隨著開發(fā)區(qū)建成越來越多，資金很難跟上，此時過分依賴投資的企業(yè)面臨倒閉的風險，應當轉變發(fā)展方式，以投資型增長轉變?yōu)檠由飚a(chǎn)業(yè)鏈，發(fā)展技術改革為方式的經(jīng)濟增長。在區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調發(fā)展方面，由于建成開發(fā)區(qū)趣味原因，很多開發(fā)區(qū)存在區(qū)域產(chǎn)業(yè)分工合作水平低的問題，產(chǎn)業(yè)銜接不完善，上下游產(chǎn)業(yè)聯(lián)系比較松垮，從而制約經(jīng)濟發(fā)展，成為開發(fā)區(qū)發(fā)展制約的主要因素之一。在開發(fā)區(qū)過去三十多年的年發(fā)展中，引進產(chǎn)業(yè)主要以高新技術產(chǎn)業(yè)為主，以投資為主，而其他領域明顯不足。單純?yōu)榱松a(chǎn)和投資而建成的開發(fā)區(qū)是普遍現(xiàn)象，在現(xiàn)在成為了“頭疼”的主要因素。在環(huán)境方面，問題更是嚴重。可持續(xù)發(fā)展是影響投資者進入并取得預期收益的主要因素。開發(fā)區(qū)大量占用耕地，規(guī)劃廠片區(qū)的時候沒有做好規(guī)劃，大部分土地閑置，浪費，環(huán)境很難維持持續(xù)發(fā)展。由于開發(fā)區(qū)基本都是以高新技術產(chǎn)業(yè)為主，很多企業(yè)電子垃圾各處對方，沒有完善的處理措施，對土地污染嚴重，從而造成惡性循環(huán)，新的開發(fā)者不喜歡臟亂無章的環(huán)境，老的投資者不愿改善，也是我國目前開發(fā)區(qū)主要問題之一。開發(fā)區(qū)成立之初，由于希望盡快吸引投資以形成氣候，因此企業(yè)進區(qū)都歡迎，但隨著經(jīng)濟水平的增長，土地利用效率已經(jīng)成為不容忽視的問題。開發(fā)區(qū)由于土地規(guī)劃欠妥當，出現(xiàn)大量閑置地產(chǎn)房產(chǎn)，然而政策已經(jīng)不如建區(qū)之初，由此產(chǎn)生的問題接踵而至。

三、關于開發(fā)區(qū)出現(xiàn)的問題解決辦法

1、完善管理體制

目前，我國開發(fā)區(qū)主要由中央審批，地方管理。這種體制雖然可以提高地方政府建設開發(fā)區(qū)的熱情，但是，由于管理意識形態(tài)的不足，一旦開始體制創(chuàng)新，就會造成管理方面的混亂。并且我國現(xiàn)在國家級開發(fā)區(qū)是與一級政府平級，如此便加大了地方與開發(fā)區(qū)的權利事務的沖突。我國開發(fā)區(qū)應明確開發(fā)區(qū)的發(fā)展方向和目標，推動周邊地區(qū)政治體制和經(jīng)濟體制的聯(lián)動發(fā)展，從而完成制度創(chuàng)新，完善管理體制，優(yōu)化外部環(huán)境，對推進開發(fā)區(qū)改革做出貢獻。

2、優(yōu)化外部環(huán)境

首先，明確開發(fā)區(qū)發(fā)展方向，才能夠有目標地對外部環(huán)境進行優(yōu)化。明確開發(fā)區(qū)發(fā)展方向是開發(fā)區(qū)設立之初的核心問題，通過考察，確定周邊及開發(fā)區(qū)定位，是開發(fā)區(qū)設立的基礎。它包含幾個要素：為何要設立開發(fā)區(qū)，開發(fā)區(qū)的管理主體是什么，開發(fā)區(qū)的發(fā)展模式是什么，這幾個要素不能背離設立開發(fā)區(qū)的目的，必須以政治、經(jīng)濟和文化的改革開放試驗田為初衷。不光如此，其他開發(fā)區(qū)也有不同的類型和模式，例如經(jīng)濟技術開發(fā)區(qū)，高新技術開發(fā)區(qū)等等，他們的發(fā)展方向、目標定位、功能以及管理模式都有很大的不同。介于目前開發(fā)區(qū)管理體制不明確，矛盾叢生，比如保稅區(qū)、高新技術開發(fā)區(qū)、風景旅游區(qū)等，同一個開發(fā)區(qū)中不同的平行部門，不但加重了地方的財政負擔，更出現(xiàn)了管理混亂，整體發(fā)展難以合攏等問題的存在，產(chǎn)生了虛假的繁榮景象，浪費了開發(fā)區(qū)寶貴的土地資源和經(jīng)濟資源。 因此，同時出現(xiàn)幾個開發(fā)區(qū)同在一個經(jīng)濟圈時，務必及時調整規(guī)劃發(fā)展目標，對同一地區(qū)的經(jīng)濟開發(fā)區(qū)，可以考慮通過重組兼并的方式減少將來的矛盾。各開發(fā)區(qū)要根據(jù)自身的獨特優(yōu)勢尋求發(fā)展之路，只有強調特色才有持續(xù)發(fā)展的可能。對于國家級經(jīng)濟開發(fā)區(qū)，上級機構要加強對外部環(huán)境的統(tǒng)籌協(xié)調，避免各自為政，資源爭奪的行政效率，更要注重成本和效果，實施績效管理和評價。

3、權責統(tǒng)一

每一個職能部門及其所屬工作人員的權責必須統(tǒng)一。在進行組織結構的設計時，既明確規(guī)定層級和各部門的職責范圍，又要賦予其履行職責所必需的管理權限。權責不統(tǒng)一會造成權力濫用、官僚主義等，這時就需要界定管理范圍：一是管理機構和管理活動的邊界范圍;二是上下級對決策提出問題和進行研究的范圍;三是管理信息交互流線及溝通控制范圍;四是日常社會事務及交由社會中介組織管理的事務的邊界和范圍等。[1]

4、行政行為規(guī)范化

作為改革開放的前沿陣地，國家級開發(fā)區(qū)政府機構和管理機構的行政行為必須實現(xiàn)行政行為規(guī)范化。規(guī)范的行政行為應包括對開發(fā)區(qū)規(guī)章制度的制定、審批、服務以及其他一切經(jīng)濟活動的規(guī)范化管理，按照國際規(guī)定辦法實行，管理區(qū)內事務，這樣才能夠在與國際接軌的今天把經(jīng)濟納入國際化。行政行為的規(guī)范化是指管理過程中的一切行為要按照一定的標準、程序進行，在法律和規(guī)章制度的約束下進行規(guī)范管理。

四、我國開發(fā)區(qū)行發(fā)展建議

1、公共行政理論和國家級開發(fā)區(qū)的具體實踐相結合的原則

“決策、執(zhí)行與監(jiān)督協(xié)調”理性行政模式的設計，從多元的角度出發(fā)考慮，吸收國內外開發(fā)區(qū)成功的經(jīng)驗及借鑒行政管理體制改革的成果，以消除目前國家級開發(fā)區(qū)行政管理體制上的弊端為驅動力，以國家級開發(fā)區(qū)行政管理體制創(chuàng)新的目標定位與價值趨向為基本依據(jù)，從而使這一模式在權力結構上體現(xiàn)“三權分立”理論的分權制衡思想，在組織運作上體現(xiàn)扁平化、開放性的優(yōu)越性，在執(zhí)行和監(jiān)督上體現(xiàn)出與科層制的制度化、程序化和理性化的特點，在保障措施上采納和借鑒現(xiàn)代績效管理體系中的管理和考核模式。[2]

2、分權相協(xié)調原則

按照建設現(xiàn)代公共非服務型政府的要求，要體現(xiàn)民主、公平、高效、以人為本的精神，要按照專業(yè)化分類將行政權力相對分離，理順行政權力關系，減少職能交叉，達到提高工作效能的目的。[3]在此基礎上再進一步，對行政運行機制創(chuàng)新，使開發(fā)區(qū)內部管理機構既相互合作、相互制約，達到協(xié)調平衡。

3、統(tǒng)一、精簡、效能的原則

通過保持機構事權的完整性和統(tǒng)一性，形成有效組織系統(tǒng)，使得把一切機構都在管委會領導下結合在一個組織體系中。通過合理設計和劃分管理權限，形成體系嚴密、上下層次分明的關系，從而形成有效監(jiān)督的縱向系統(tǒng)和密切協(xié)調的橫向聯(lián)系完整結合。所謂精簡，就是按照“小政府、大社會”的管理理念，在服從由開發(fā)區(qū)組織目標所決定的業(yè)務活動需要的前提條件下，精簡機構和人員，設立扁平化的組織架構，力求減少管理層次，擴大管理幅度，使組織足以保持高度的彈性、開放性和信息對稱性。[4]這種模式，即單一管委會模式。在這種模式之下，減少了管理層次，不斷吸收學習，透過財政政策，根據(jù)實際，不斷完善這一模式，進一步提高行政效能，使行政管理體制更好地適應國家級開發(fā)區(qū)今后發(fā)展的需要。這一模式發(fā)展的基本方向就是下面闡述的“決策、執(zhí)行與監(jiān)督協(xié)調”理性行政模式。

此外，應當通過建立科學合理的開發(fā)區(qū)和地方政府的關系，讓開發(fā)區(qū)能更獨立自主地進行體制的創(chuàng)新。雖然開發(fā)區(qū)與地方政府平級，但是透過明確其法律地位，在開發(fā)區(qū)內部管理機構設置中，應轉變管委會的政府管理職能，充分發(fā)揮中介機構的作用。應注意界定政府、企業(yè)、社區(qū)管理管委會三者的關系，管委會要切實轉變職能，加強宏觀調控而減少微觀管理活動，應大力加強各類社會中介機構建設，搭建政府同企業(yè)間接聯(lián)系的橋梁。具體的操作中，應當賦予社會組織承擔的職能，精簡政府法定職能之外的事務，逐步轉變?yōu)樯鐣薪闄C構。這是充分發(fā)揮開發(fā)區(qū)政府社會管理職權的重要途徑。我國政府根據(jù)開發(fā)區(qū)自身的特點，設立具有法律效力的，與各開發(fā)區(qū)對應的組織架構、人員編制、職能范圍方案。同時明確開發(fā)區(qū)在國家組織體系中所處的位置，理順條塊關系，給予區(qū)別對待，而不能簡單地對開發(fā)區(qū)和一般行政區(qū)一視同仁采用相同辦法管理。

4、選擇合宜模式

國家級開發(fā)區(qū)散布全國，它們的區(qū)位優(yōu)勢，資源情況以及文化背景都不盡相同，因此行政管理體制模式也呈現(xiàn)多樣性特點。不同管理模式在不同具體條件下都有其存在的合理性和適應性。目前我國國家級開發(fā)區(qū)三種基本類型的行政管理體制模式備有利弊，根據(jù)前文的比較，本文認為，第三種模式主要依靠市場機制運行來實施管理，而無法很好地承載政府所授權的行政管理職能，因而適用于轄區(qū)范圍較小，歷史包袱較輕的少數(shù)開發(fā)區(qū)。而第二種模式無法擺脫舊體制的束縛，容易造成機構人員膨脹的體制復歸現(xiàn)象，與“小政府、大社會”的精簡高效的發(fā)展方向相悖，無法代表國家級開發(fā)區(qū)管理體制創(chuàng)新的理念和發(fā)展方向。

我國開發(fā)區(qū)從一味的追求數(shù)量和規(guī)模向追求質量和效益的提高轉變，從單純的招商引資利用外國先進技術轉為帶動區(qū)域經(jīng)濟迅速增長的科學發(fā)展，變中國制造為中國創(chuàng)造。只有這樣，開發(fā)區(qū)才能充分利用其特有的便利條件和優(yōu)惠政策，協(xié)調各方利益，不斷與時俱進，穩(wěn)定發(fā)展。

[1]陳振明.公共部門戰(zhàn)略管理[M].中國人民大學出版社，2004

[2]王明春.從科層化到扁平化—組織結構的人文解讀[J].四川行政學院學報，2005（1）

[3]朱永新，等.中國開發(fā)區(qū)組織管理體制與地方政府機構改革[M].天津人民出版社，2001

[4]皮黔生、王凱.走出孤島—中國經(jīng)濟技術開發(fā)區(qū)概論[M].上海三聯(lián)出版社，2004