中國鄉鎮制度的歷史與變遷

【摘要】：農村政治歷來是人們關注的中心和焦點之一。所謂農村政治，主要是指國家行政權力和農村內生權力在鄉村社會的交互運作以及對鄉村公共事務的治理。這一概念與通常所說的鄉村治理涵義大體相同。本文從傳統的鄉鎮制度著手，主要探究鄉鎮制度的歷史發展與變遷，并且淺層次地談論其在我國轉型時期的改革。

【關鍵詞】：鄉鎮制度;基層組織政權;后農業稅時代

在我國社會轉型時期，城鄉矛盾日益突出，而最主要的就是鄉村基層政權的改革，只有鄉鎮制度進行深度改革，才能改變現如今鄉村社會的國家權力薄弱的現象，從而促進鄉鎮有力的改革，建設新農村。

一、鄉鎮組織的歷史與變遷

從歷史上看，鄉鎮組織主要承擔著兩項職能：一是“整合”，二是“汲取”。所謂“整合”，又稱為國家一體化，即“通過國家的經濟、政治、文化等力量將國家內部的各部分和要素結合為一個有機的整體”①;所謂“汲取”，是國家基于自身的存在和發展的需要，對基層社會進行資源抽取。在中國這樣一個農業大國，國家對鄉村社會的資源汲取主要表現為對農村人口及農業收入的賦稅。盡管在歷史上，我國鄉鎮一級的建制、名稱各有不同，但卻始終擔綱著“整合”和“汲取”的職能，而且，這兩項職能相互配合、相互影響、共同推動著鄉鎮組織的變遷和發展。

1、傳統中國的鄉治

傳統中國的鄉治組織，各個朝代的鄉村基層組織的設置、名稱不同，從井田、鄉遂、鄉亭、鄉里、鄉約、都圖至保甲，都脫離不了“整合”和“汲取”功能，成為一種事實上的“半官辦民”或“亦官亦民”的組織。

“昔黃帝始經土設井，以塞爭端。立步制畝，以防不足。使八家為井，井開四道而分八宅，鑿井于中。”②井田制是周以前的農村基本組織形態，盡管設計比較粗糙，但依然體現了“一套社會整合的策略與技巧”③。

西周實行鄉遂制。王邑分為六鄉、六遂，諸侯各有不同。鄉遂制體現出的相保、相愛、相葬、相救、相周、相賓，較井田制更具體。春秋戰國時期，什伍制被廣泛采用，仍不失整合、控制的功能。

秦漢時期的鄉亭制，以“十里一亭，是亭一鄉”，鄉置三老掌教化，可視為我國行政管理制度中條塊分割體制的歷史淵源④。

魏晉南北朝時期，戰亂頻繁，百姓流離，鄉亭等設置有名無實，各種民間地緣組織（如村塢）、血緣組織（如家族）取而代之。

隋唐之際，實行鄉里制，百戶一里，五里為鄉，鄉置鄉正，主民間辭訟爭議，里置里正，此外還有村正之設，實為鄉、里、村三級結構。其中，“鄉的功能進一步弱化，里、村成為鄉里組織的重要層級”⑤。中唐以后，兩稅法取代均田制，鄉官制向職役制轉化。

王安石變法以后實行保甲制，“保”是防奸警盜，“甲”為鄉村斂放青苗及收納租稅單位。保甲組織實際上是一種兵民混合組織，保甲制是一種嚴密的地緣性社會控制制度，原來的鄉里等行政組織照舊存在。清參照宋明之制，實行牌甲、里甲之制。

由此可見，自民初社會至成熟官僚國家，傳統中國基層鄉治變遷中，國家正式權威對鄉村的滲透與地方非正式權威的擴張互有進退，大致經歷了三段變遷：一是自井田而至鄉遂乃至鄉亭、鄉里，基層自治逐漸萎縮，國家權威不斷下沉，此時國家于這些基層組織所設之官職，皆為整個國家正式權威即官僚體系的重要組成部分，即鄉官;二是隋唐至宋代，中國鄉治又出現結構性變遷，從鄉里制向保甲制、由鄉官制向職役制轉變，各種鄉村自治力量漸漸興起;三是清末民初，清朝政府加強對日漸失序的鄉村社會的有效控制，在不同程度上再次將國家正式權威下沉，鄉村民間力量逐漸式微。

在近代之前的傳統中國社會里，雖然皇權在形式上是無上的，但其實質性權力主要體現在征收賦稅上。國家的正式權力一般止于縣，這既有客觀條件的制約，也有主管條件的束縛。因此，國家的正式力量主要集中在城市，以城市為基本的皇權官僚體系通過散布于不同地方的行政性城市對廣土眾民實行統治;而處于郊野的廣大鄉村地區，國家主要是借助于族權為基礎的鄉紳階級間接進行統治。

2、近百年的鄉鎮政權

進入近代以后，鄉紳階級普遍劣化，上層統治階級很難繼續依靠以族權為基礎的鄉紳維護自身統治。因此，國家政權組織延伸到鄉村社會基層就很有必要，一方面是為了加強對基層社會的控制，另一方面也是為了加大對鄉村社會的汲取力度。

新中國建立后，國家出于政權建設、經濟建設和城市建設的現實需要，不得不從農村汲取資源。在這一時期，無論是人民公社還是撤社建鄉，都是根據當時的客觀經濟基礎的變化而變化基層政權形式。

20世紀80年代初期，由于農村土地家戶經營模式的普遍推行，我國農村基層政權經過了社改鄉的重要變化，但是向農民征收農業稅依然作為鄉鎮政府的一項主要職能，恢復重建后的鄉鎮政府在國家汲取式的整合中延續著公社式的權力運行邏輯。這種現象直到2000年實行農村稅費改革之后才有了根本性的改觀，特別是新農村建設的提出，宣示了國家在鄉村社會開始從汲取式整合轉向供給式整合——以提供公共服務進行國家整合。

國家權力滲入鄉村社會，其主要動機是國家需要控制地方社會以便獲得資源，而賦稅成為國家和鄉村社會關系的主要內容。同時，國家對鄉村的介入，賦稅征收機構的膨脹，又加劇了國家的資源需求。傳統中國的朝代更替、近代政權興衰以及新中國建立以來鄉鎮政權的變遷和后來的改革，都是因整合和汲取互相變化。

二、鄉鎮建設轉型

從農村社會汲取資源，主要是服務于國家宏觀經濟建設的需要，符合國家的整體利益，自從財政上逐級實行“分灶吃飯”后，從農村社會汲取資源，不僅為了國家的整體利益，同時還要滿足各級政府及其部門的自利性需要。這必然使農民負擔加重，最終演化為農村的治理性危機。

為解決這一危機，在農村地區進行稅費改革。在農村經濟改革之前，我國的鄉村政治制度，無一例外地都是與其相對應的農村稅費體制配合。從2006年開始，國家全面廢除了農業稅。農業稅的廢除，以及國家宏觀政策轉向城鄉統籌發展、建設社會主義新農村之后，我國鄉政轉型面臨著前所未有的好時機。

首先，在農村政策和農村治理理念上發生了根本性變化。鄉鎮體制轉向服務“三農”，扭轉了長期以來農村基層政權建設中的非農化取向，將基層政府建設為為農服務的政府。換言之就是國家對農村整合逐步從汲取式轉為供給式。

其次，農村治理結構也發生變化。村民自治得到進一步的發展，鄉村之間也開始依據法律—契約進行治理。在新一輪的鄉鎮改革中，實現了站所與政府的分離，縣鄉之間也由于鄉鎮領導體制、農村財政體制、農村教育體制和事業管理體制等改革而改變了原有的體制結構。

但是，鄉政轉型才剛剛開始，農村基層政治改革力度還不夠，在此期間各種問題紛涌出現，如土地糾紛、公益事業難以展開，這都與稅費改革有關。

在鄉村基層政權變革中，基層財政制度改革、村民自治、農村社會的整合以及城鄉一體化建設等等都是需要注意的問題，同時也要及時處理好所謂農民工與土地糾紛等一系列問題，這些都需要國家與鄉村基層組織在改革匯總不斷地探索與實驗。

注釋：

①徐勇：《國家整合與社會主義新農村建設》，《社會主義研究》2006年第1期，第3頁。

②[宋] 馬端林：《文獻通考》卷十二，北京圖書館出版社2005年版，第1頁。

③李守經、邱馨主編：《中國農村基層組織體系研究》，中國農業出版社1994年版，第55頁。

④朱宇：《中國鄉域治理結構：回顧與前瞻》，黑龍江人民出版社2006年版，第55頁。

⑤趙秀玲：《中國鄉里制度》，社會科學文獻出版社1998年版，第23頁。