全面推進(jìn)司法改革中立案登記制度之實(shí)施

【摘要】：2014年11月1 日，第十二屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第十一次會議通過了《關(guān)于修改lt;中華人民共和國行政訴訟法gt;的決定》，新《行政訴訟法》于今年5月1日起實(shí)施。新行訴中改立案審查制為立案登記制，立案登記制有助于解決行政案件“立案難”題。然而，同時改為立案登記制后，行政案件數(shù)最可能會出現(xiàn)較大幅度的增長。在新一輪的司法改革的路程中，為了保證立案登記制度發(fā)揮預(yù)期的效果，應(yīng)保證立案以審判為中心，確實(shí)保障公民訴權(quán)，依托司法改革的春風(fēng)提高司法工作人員素養(yǎng)，建構(gòu)法治社會，最終通過立案登記制等新行政訴訟制度的不斷推進(jìn)，實(shí)現(xiàn)解決糾紛的訴訟目的，提高司法公信力。

【關(guān)鍵詞】：立案登記制度;新行政訴訟法;司法改革;法治社會;司法公信力

十八大以來簡政放權(quán)不斷推進(jìn)，為了不斷保障公民權(quán)利，提高公民監(jiān)督，此次新行政訴訟法的修改加大了對原告方訴權(quán)的保障力度，強(qiáng)化了法院對行政行為的審查力度，完善了督促行政機(jī)關(guān)參加行政訴訟、執(zhí)行行政裁判的制度和措施，對倒逼行政機(jī)關(guān)進(jìn)一步推進(jìn)依法行政、加強(qiáng)法治政府建設(shè)具有重要意義，解決了行政訴訟中存在的諸多突出問題，其中之一就是廣為詬病的“立案難”。 新《行政訴訟法》體現(xiàn)并落實(shí)了黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》的精神，改革法院案件受理制度，變立案審查制為立案登記制，對人民法院依法應(yīng)該受理的案件，做到有案必立、有訴必理，保障當(dāng)事人訴權(quán)。新《行政訴訟法》的實(shí)施，給法院提出了更高的要求，同時對公民的法治觀念也是極大的考驗，可以說登記立案制的實(shí)施可能大幅度增加法院審判，同時也有可能導(dǎo)致公民的濫訴，從而導(dǎo)致審判資源的浪費(fèi)。所以，實(shí)施好登記立案制度是檢驗司法改革成敗的試金石。

一、新行政訴訟中的立案登記制度

《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》對深化司法改革、建設(shè)法治國家做了全面部署， 其中提出改革法院案件受理制度，變立案審査制為立案登記制，對人民法院依法應(yīng)該受理的案件，做到有案必立、有訴必理，保障當(dāng)事人訴權(quán)。

第一，對符合法律規(guī)定的起訴、自訴和申請，一律接收訴狀，當(dāng)場登記立案。第二，對提交的材料不符合形式要件的，及時釋明，以書面形式一次性全面告知應(yīng)當(dāng)補(bǔ)正的材料和期限。第三，對在法律規(guī)定期限內(nèi)無法判定的，應(yīng)當(dāng)先行立案。第四，對不符合法律規(guī)定的，應(yīng)當(dāng)依法裁決不予受理或者不予立案，并載明理由。當(dāng)事人不服的，可以提起上訴或者申請復(fù)議。禁止不收材料、不予答復(fù)、不出具法律文書。第五，強(qiáng)化責(zé)任追究，對有案不立、拖延立案、人為控制立案、“年底不立案\"、干擾依法立案等違法行為，依法依紀(jì)嚴(yán)肅追究有關(guān)責(zé)任人員和主管領(lǐng)導(dǎo)的責(zé)任。

如此立案程序?qū)崉t對司法工作者的法律素養(yǎng)提出了更高的要求。在立案的過程中，由于司法工作者對行政訴訟目的的忽視加之缺乏對公民法治觀念的引導(dǎo)很容易導(dǎo)致：（1）收案激增，案多人少矛盾加劇;（2）部分當(dāng)事人濫用訴權(quán)，浪費(fèi)司法資源;（3）審判程序性事項審查增多，裁定不予受理、裁定駁回起訴情況增多，既無法實(shí)質(zhì)解決行政爭議，更帶來審理難度加大，信訪維穩(wěn)壓力增高等問題。

二、立案登記制度如何保障公民訴權(quán)

暢通行政訴訟的入口，加強(qiáng)訴權(quán)保護(hù)已經(jīng)成為立案登記制度的總原則。原《行政訴訟法》第42條對法院立案規(guī)定的相對簡單，當(dāng)然雖說后來《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行l(wèi)t;中華人民共和國行政訴訟法gt;若干問題的解釋》第32條，對其進(jìn)行了規(guī)定，但立法上留下了制度漏洞，即立案前的審查過于嚴(yán)格、接訴后不作答復(fù)無處理結(jié)果、起訴狀的反復(fù)補(bǔ)正、不接收起訴狀等。某些現(xiàn)實(shí)現(xiàn)象，也放大了制度設(shè)計上的缺陷，如有的行政糾紛產(chǎn)生后，行政機(jī)關(guān)不愿當(dāng)被告。行政訴訟面臨的“三難”，最突出的是立案難，社會反響劇烈。

有破才有立，原先立案中存在的各種不足、不規(guī)范、不適應(yīng)，需要破題、破解、破局。唯有改變積習(xí)、革除積弊，真正從保護(hù)訴訟權(quán)利的角度去思考、理解、落實(shí)、執(zhí)行，新法下的法院立案登記制度才能煥然一新。

三、登記立案制度如何保障審判

登記立案不等于不審查，新法實(shí)施下的登記立案，需要重新確立審查標(biāo)準(zhǔn)，理順審判機(jī)制，構(gòu)建立、審的有效分工，促成新法實(shí)施后法院受案制度的轉(zhuǎn)型升級。

新法規(guī)定的登記立案屬于一種技術(shù)性的借鑒，是基于本土問題而采取的解決方式，以解決在受案范圍內(nèi)應(yīng)該依法予以立案而不予立案的問題，解決實(shí)踐中因法外因素故意規(guī)避不接收材料的問題。因此邏輯上，應(yīng)按照這個程序步步推進(jìn)，在立案階段對形式要件進(jìn)行審查，并對訴訟要件先進(jìn)行初步審查，再對涉及實(shí)體事項的訴訟要件及實(shí)體要件在庭審程序中通過公開開庭方式由雙方當(dāng)事人在程序保障的條件下做出充分的論證后作出裁判。登記立案制度應(yīng)始終遵循以審判為中心的原則進(jìn)行。

立案前，立案庭進(jìn)行形式性審查，包括：起訴狀內(nèi)容，可參照《民事訴訟法》規(guī)定，審查訴狀必要記載事項;訴訟請求，必須以被訴行政行為為基礎(chǔ)，指向明確具體的行政爭議，訴訟請求的表述方式能明確為確認(rèn)、履行職責(zé)、撤銷等法律明定的判決方式，不允許意思含糊、不允許存在不確定性;事實(shí)理由要求為表述清楚行政決定或行政行為已成立及其具體內(nèi)容、訴訟理由即可;同時包括當(dāng)事人的簽名是否有漏缺。如有必要記載事項欠缺的，經(jīng)指導(dǎo)釋明一次性告知補(bǔ)正，當(dāng)事人不予補(bǔ)正或補(bǔ)正后仍不符合要求的，可以不予收取起訴材料。除訴狀必要記載事項外“，起訴狀內(nèi)容欠缺或者有其他錯誤”還會涉及明顯不符合受案范圍、存在濫訴等較為特殊的情況，對此，進(jìn)行釋明后可以不接收起訴狀。

案件受理后，行政庭對訴訟案件應(yīng)當(dāng)再作進(jìn)一步的可審性審查。只有經(jīng)過審查后合議庭認(rèn)為符合新法規(guī)定的全部起訴條件的，方能轉(zhuǎn)入下一階段——對行政爭議進(jìn)行實(shí)體性審理。

四、立案登記制度如何解決行政糾紛，保障司法公信力

行政訴訟制度的本質(zhì)特征是提供司法救濟(jì)。新法在這一方面的體現(xiàn)主要是對立法目的和適用范圍的修正。立案登記制度作為刑事訴訟中的一大環(huán)節(jié)，應(yīng)該以此為原則。正如新法第1條規(guī)定，強(qiáng)調(diào)公正及時審理、解決行政爭議、保護(hù)合法權(quán)益、監(jiān)督依法行使職權(quán)。新法第2條規(guī)定的行政行為有別于具體行政行為，成為貫徹整個新法的基石、定海神針。新法第12條規(guī)定的合法權(quán)益也不再僅限于人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)。新法第25條將原告資格界定標(biāo)準(zhǔn)從與行政行為有“法律上利害關(guān)系”改為“有利害關(guān)系”。新法第53條規(guī)定訴訟時可以一并請求對規(guī)章以下的規(guī)范性文件進(jìn)行審查。新法第61條規(guī)定對部分民行交叉案件可以一并審理民事爭議。新法第46條將起訴期限放寬。這些新的規(guī)定，是對訴權(quán)限制的糾偏，也是對司法審查權(quán)的更多賦予。立案登記制度是實(shí)現(xiàn)這些目標(biāo)的前提保障，以往以“具體行政行為”、“原告資格”等由頭限制司法救濟(jì)、阻礙行政訴訟發(fā)展的阻力應(yīng)該得以大大減輕。

新法的實(shí)施，伴隨著司法改革的不斷推進(jìn)，好比行政訴訟制度搭上了司法改革的順風(fēng)車，行政審判制度的改革同樣也應(yīng)該跟上時代的浪潮，新的情勢下，立案登記制度及相關(guān)工作機(jī)制應(yīng)當(dāng)順應(yīng)立法變化、法治潮流，隨著社會民主法治程度的發(fā)展和現(xiàn)實(shí)需求，依法逐步拓展權(quán)利保護(hù)的范圍，真正在源頭上加大司法救濟(jì)的窗口，實(shí)現(xiàn)行政訴訟制度的立法本意。

參考文獻(xiàn)：

【1】《2015年最高人民法院工作報告》http：//lianghui.people.com.cn/2015npc/n/2015/0312/c394473-26681821-2.html，人民網(wǎng)，2015年4月11日訪問

【2】《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行l(wèi)t;中華人民共和國行政訴訟法gt;若干問題的解釋》

【3】姜明安，《行政訴訟法修改中的六大難題》，載于《法制日報》2011年11月30日