社會組織參與公益訴訟制度構建

【摘要】：2012年修改的《中華人民共和國民事訴訟法》中納入了公益訴訟制度，確立了有關組織參與公益訴訟的民事原告主體資格。但無論是《民事訴訟法》還是《環境保護法》、《消費者權益保護法》中對社會組織參與公益訴訟均未設置具體的規范以及保障性制度，這對社會組織提起公益訴訟的展開產生了很大的障礙。本文首先對公益訴訟的概念特征作出簡要概述;其次設計了一系列的具體規范制度，以使社會組織更加有序的參與公益訴訟;最后通過設置了一些保障性制度保障社會組織參與公益訴訟的權利。

【關鍵詞】： 社會組織;公益訴訟;具體規范;制度保障

一、公益訴訟概述

公益訴訟制度發源于古羅馬，是一項古老的制度。與保護私人利益的私益訴訟不同，公益訴訟是保護社會公共利益的訴訟。綜觀世界各國的公益訴訟制度，有以下幾個特點：第一，公益訴訟的目的是為維護社會公共利益而非私人利益。原告的訴訟目的是要求被告改變活動方式，以促使導致侵權行為發生的制度環境得到改善。第二，公益訴訟的被訴行為侵犯的是多數人的公共利益，而不是私人利益。第三：公益訴訟的原告與被訴行為不必要求具有直接的利害關系，無利害關系在經過法律的授權下也可以提起訴訟。訴訟的判決具有輻射力，對不特定的多數人將發生效力。

社會組織作為原告提起公益訴訟，不論是在理論界或是實務界都獲得了普遍的認可，可以說社會組織是我國公益訴訟最具潛質的原告。然而，我國的立法層面對社會組織參與公益訴訟的具體規范與保障性制度還有所欠缺。

二、社會組織參與公益訴訟具體規范設計

（一）設置訴前通知義務和行政程序前置的制度

所謂訴前通知義務，是指人民法院在受理社會組織提起公益訴訟的案件之前，必須提前告知違法者采取一定的措施停止危害行為并采取補救措施;行政程序前置是指如果有關行政機關正在積極、有效的處理某一侵害社會公共利益的事件，則有關的社會組織就不能就這一事件提起公益訴訟。

美國的公益訴訟建立了通知和行政程序前置的規定，例如，民間環保社團應在起訴前履行通知義務，提前60天通知違法者和相關行政管理機關，給予對方糾正的機會和時間，如果60日后該環境違法行為沒有得到糾正，民間環保社團即可提起環境公益訴訟。

筆者建議，我國應該建立類似于美國的通知和行政程序前置制度。

（二）建立公益訴訟的集中管轄制度

公益訴訟所涉的案件往往較為復雜、技術性較強，基層法院的審判人員由于業務水平與駕馭能力受限，無法高效高質的進行審理。因此，有必要參照某些特定案件實行集中管轄，由最高人民法院指定轄區內具體的某些中級以上的法院集中管轄公益訴訟案件。

（三）舉證責任的分配

在多數情況下，損害環境公共利益的侵害人的實力比較強，技術比較隱蔽，作為原告方的社會組織舉證相對困難，若按照普通訴訟“誰主張，誰舉證”的方式分配舉證責任，則對作為原告的社會組織來說是不公平的。因此在環境公益訴訟中，由被告舉證證明侵害行為與損害結果之間不存在因果關系。原告只需舉證證明被告有加害行為、發生了損害結果即可。

（四）對訴權處分的授權

在普通的私益訴訟中，原告享有自由處分訴權的權利，原告有權撤訴、與對方當事人達成和解協議或調解協議。對于公益訴訟，在規范具體制度時，應當允許提起公益訴訟的社會組織撤訴、進行調解、和解，但必須是在人民法院的監督之下進行，此時的法院是一個監督者的地位，監督權利行使是否有利于公共利益，若不利于公共利益，則法院有權禁止社會組織行使。這樣規定不僅保障了作為原告的社會組織的基本訴權也能防止權利尋租帶來的侵害社會公眾的利益。

（五）既判力的擴張

既判力是指生效民事判決裁判的訴訟標的對雙方當事人和法院所具有的強制性通用力或確定力。既判力能夠在很大的程度上影響訴訟當事人的實體權利與程序權利。在公益訴訟中，判決結果對當事人不產生直接利益，只產生間接、抽象的利益，判決的效力對享有環境利益的全體社會成員產生效力及于整個社會。從而具有了維護公共利益的功能。

具體而言，公益訴訟的任何一個適格主體已經提起訴訟并獲得確定的判決之后，其他任何主體均不得就共同的法律和事實問題，提出的相同或相似的訴訟請求，不得再起訴。已獲得的判決的效力，從雙方當事人擴張到其他主體。

三、健全社會組織參與公益訴訟的保障機制

（一）訴訟費用的分擔

公益訴訟案件的涉及面非常廣，往往涉案標的巨大，因此訴訟費用龐大。社會組織一般無法負擔龐大的訴訟費用而放棄提起公益訴訟，因此，立法上應當制定向公益訴訟中原告傾斜的規定。

1.當原告敗訴，公益訴訟訴訟費用由積累的公益訴訟資金或國家承擔。普通訴訟中訴訟費用是由敗訴一方承擔，如果在公益訴訟中，作為原告的社會組織若敗訴，按照普通訴訟的規定，訴訟費用由原告承擔，則必會損害社會組織保護公共利益的積極性，也違背了設立公益訴訟制度的初衷。原告敗訴時，從因勝訴而獲得的補償、獎勵中支付訴訟費。在訴訟的案件是有利于國家的利益時，如環境公益訴訟，則應該由國家承擔訴訟費。并且對于原告敗訴的公益訴訟案件，在原告確實沒有能力繳納訴訟費用的，視情況沿用訴訟費用減交、緩交、免交的規定。

2.當原告勝訴，公益訴訟費用由被告承擔。若原告勝訴，公益訴訟的被告不僅要承擔案件受理費，并要支付社會組織支出的一系列必要費用。

（二）建立公益訴訟激勵制度

訴訟是一項會耗費大量的人力、物力和財力的高成本活動，因此，要保持社會組織提起民事公益訴訟的熱枕，就需要建立勝訴補償與獎勵制度。

我國應借鑒美國相應的制度，建立勝訴補償和獎勵制度。在損害賠償之訴中，原告的訴訟請求得到法院的支持，法院會判決被告賠償受害人，同時，法院應該將該項資金的一部分交予作為原告的社會組織，用以彌補社會組織在公益訴訟過程中的資金損耗，但補償數額不應超過必要限度。另外，法院可以提留部分賠償金作為獎勵社會組織的獎金，作為鼓勵，有利于調動社會組織的積極性。

（三）建立公益訴訟保障基金制度

一般情況下，在公益訴訟中，由于受害者的廣泛性特征，很難計算出具體的損失數額以及將對未來造成的損害。如何確定損害賠償數額便成為一個難以解決的問題，有學者建議：法院可以根據侵害方所獲得的經濟利益及影響性判決其履行整體賠償，并用這些賠償金建立專項的公益訴訟基金。公益訴訟基金還可以吸收政府財政撥款和私人捐款等。給予受害群體持續性資助，使由該侵害事件引發的不確定性未來損害具有一定的保障性。

我國的公益訴訟可以參照這種方式，委托某保險公司運行和管理該基金，對受害者的長遠影響進行持續的救助，對解決日后出現的各種實際問題都有很大的幫助。

隨著社會的不斷發展，世界各國的公益訴訟正在如火如荼的展開，大多數國家已經邁開公益訴訟的步伐，建立了一系列具有代表性的公益訴訟制度。我國也通過立法設立了公益訴訟制度，但是我國的公益訴訟制度并不完善：公益訴訟的具體規范性制度不完備，使社會組織在訴訟過程中會遇到很多障礙，不利于訴訟的有序進行;缺乏保障性機制，導致社會組織在訴訟中的權益得不到保障。對公益訴訟進行制度完善成為當今亟需解決的問題。

參考文獻：

[1] 孫佑海：“對修改后的民事訴訟中公益訴訟制度的理解”，《法學雜志》，2012年第12期

[2] 呂忠梅：“看清環境公益訴訟真面目”，法制日報，2007年4月15日

[3] 李斯奇、胡美靈：“公益訴訟費用分擔方式的構建”，《中南林業科技大學學報》，2014年12月

[4] 侯登華：“試論社會組織提起民事公益訴訟”，《政法論壇》，2013年11月