混合所有制經(jīng)濟(jì)趨勢(shì)下政府采購(gòu)PPP項(xiàng)目的實(shí)踐探索

黨的十八屆三中全會(huì)將發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)提到了一個(gè)新的歷史高度。在這一背景下，PPP模式（Public Private Partnership）作為公共項(xiàng)目中最典型的混合所有制架構(gòu)，其實(shí)踐意義十分突出，其背后蘊(yùn)含的創(chuàng)新理念也將成為新一輪國(guó)企改革和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要思路。筆者從房地產(chǎn)企業(yè)參與政府采購(gòu)PPP項(xiàng)目的實(shí)踐形式出發(fā)，探討房地產(chǎn)企業(yè)參與PPP項(xiàng)目所涉及的法律層面和操作層面的問(wèn)題，借助PPP理念為政府采購(gòu)提供綜合性服務(wù)，使之成為當(dāng)前混合所有制趨勢(shì)下政府采購(gòu)領(lǐng)域的創(chuàng)新探索和前沿實(shí)踐。

一、PPP釋義

從PPP項(xiàng)目定義出發(fā)，PPP，即“政府和社會(huì)資本合作”，其通常模式是由社會(huì)資本承擔(dān)設(shè)計(jì)、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、維護(hù)基礎(chǔ)設(shè)施的大部分工作，并通過(guò)“使用者付費(fèi)”及必要的“政府付費(fèi)”獲得合理投資回報(bào)；政府部門(mén)負(fù)責(zé)基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)價(jià)格和質(zhì)量監(jiān)管，以保證公共利益最大化。也可理解為，政府為增強(qiáng)公共產(chǎn)品和服務(wù)供給能力、提高供給效率，通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)、購(gòu)買(mǎi)服務(wù)、股權(quán)合作等方式，與社會(huì)資本建立的利益共享、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)及長(zhǎng)期合作關(guān)系。從定義的特點(diǎn)可以看出，PPP項(xiàng)目指向的標(biāo)的物為公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的供給，需要注意的是，這不僅僅是指產(chǎn)品，而是指產(chǎn)品和服務(wù)的供給活動(dòng)。

二、房企需厘清的法律層面問(wèn)題之一：服務(wù)采購(gòu)的實(shí)質(zhì)

房企首先要認(rèn)識(shí)清楚PPP項(xiàng)目標(biāo)的的法律性質(zhì)。從PPP項(xiàng)目的典型模式出發(fā)，其主要包括經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目、準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目和非經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目，三類(lèi)項(xiàng)目的共同特點(diǎn)是時(shí)間長(zhǎng)、投資大，關(guān)系到社會(huì)公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的供給質(zhì)量和效率。

有關(guān)政府采購(gòu)法的調(diào)整對(duì)象，政府采購(gòu)法第二條作出了規(guī)定：“本法所稱(chēng)政府采購(gòu)，是指各級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和團(tuán)體組織，使用財(cái)政性資金采購(gòu)依法制定的集中采購(gòu)目錄以?xún)?nèi)的或者采購(gòu)限額標(biāo)準(zhǔn)以上的貨物、工程和服務(wù)的行為。”而政府采購(gòu)法中關(guān)于服務(wù)的定義是，“本法所稱(chēng)服務(wù)，是指除貨物和工程以外的其他政府采購(gòu)對(duì)象。”2015年3月實(shí)施的政府采購(gòu)法實(shí)施條例（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《條例》）則進(jìn)一步明確：“政府采購(gòu)法第二條所稱(chēng)服務(wù)，包括政府自身需要的服務(wù)和政府向社會(huì)公眾提供的公共服務(wù)。”

從研究法律關(guān)系的基本特征角度出發(fā)，先要對(duì)政府采購(gòu)PPP項(xiàng)目的性質(zhì)是歸屬于貨物采購(gòu)，工程采購(gòu)還是服務(wù)采購(gòu)進(jìn)行界定。從前述法律文件定義宗旨可以看出，無(wú)論哪個(gè)部委的規(guī)范性文件，均表示認(rèn)同的觀點(diǎn)為：在PPP模式下，社會(huì)投資人除負(fù)有建設(shè)生產(chǎn)和提供產(chǎn)品的義務(wù)外，還負(fù)有將PPP項(xiàng)目進(jìn)行全生命周期過(guò)程管理與維護(hù)的義務(wù)，并同時(shí)具有基于該綜合義務(wù)的履行而獲得合理投資回報(bào)的權(quán)利。

鑒于實(shí)際操作中PPP項(xiàng)目，尤其是基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，多采取“建設(shè)期+運(yùn)營(yíng)期”的操作模式，如高速公路PPP項(xiàng)目合作模式中約定合作期限為20年，3年建設(shè)期，17年的運(yùn)營(yíng)期，運(yùn)營(yíng)期內(nèi)社會(huì)投資人向公眾提供公共產(chǎn)品服務(wù)，政府方需賦予社會(huì)投資人一定的特許經(jīng)營(yíng)權(quán)。由此看來(lái)，因在項(xiàng)目建設(shè)交付使用后的17年的時(shí)間內(nèi)，需要社會(huì)投資人提供方便高效的公路運(yùn)輸管理服務(wù)，已獲得相應(yīng)的收費(fèi)權(quán)回報(bào)，故將PPP項(xiàng)目的采購(gòu)活動(dòng)性質(zhì)界定為服務(wù)采購(gòu)較為適當(dāng)。

三、房企需厘清的法律層面問(wèn)題之二：政府采購(gòu)法調(diào)整更適用并具可操作性

實(shí)踐中，政府采購(gòu)PPP項(xiàng)目應(yīng)適用政府采購(gòu)法體系還是招標(biāo)投標(biāo)法體系已成為又一法律疑難。

基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)PPP項(xiàng)目的表現(xiàn)形式多為特許經(jīng)營(yíng)，而政府采購(gòu)PPP項(xiàng)目還包括了非經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目。根據(jù)前述PPP項(xiàng)目標(biāo)的特點(diǎn)的分析，如歸于服務(wù)性質(zhì)，則無(wú)論是特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目還是非經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目，應(yīng)當(dāng)按照政府采購(gòu)公共服務(wù)的方式，納入政府采購(gòu)法調(diào)整的范圍。

但需要注意的問(wèn)題是，招標(biāo)投標(biāo)法第二條規(guī)定，在中國(guó)境內(nèi)進(jìn)行的招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)應(yīng)當(dāng)適用本法，據(jù)此可以推定，政府采購(gòu)服務(wù)如采用公開(kāi)招標(biāo)和邀請(qǐng)招標(biāo)方式，亦應(yīng)當(dāng)遵循此法，除非政府采購(gòu)法對(duì)此另有明確規(guī)定。實(shí)際上，政府采購(gòu)法第四條的規(guī)定是，“政府采購(gòu)工程進(jìn)行招標(biāo)投標(biāo)的，適用招標(biāo)投標(biāo)法。”可見(jiàn)其中并未涉及政府采購(gòu)服務(wù)活動(dòng)。緊接著，《條例》第七條明確，“政府采購(gòu)工程以及與工程建設(shè)有關(guān)的貨物、服務(wù)，采用招標(biāo)方式采購(gòu)的，適用《中華人民共和國(guó)招標(biāo)投標(biāo)法》及其實(shí)施條例；采用其他方式采購(gòu)的，適用政府采購(gòu)法及本條例。”條文中明確的是與工程建設(shè)有關(guān)的服務(wù)，即勘察設(shè)計(jì)與監(jiān)理，而特許經(jīng)營(yíng)期間的管理服務(wù)活動(dòng)，并非前述與工程建設(shè)有關(guān)的服務(wù)內(nèi)容。如此按照《條例》的規(guī)定，應(yīng)當(dāng)適用政府采購(gòu)法及其實(shí)施條例，但畢竟該條例為行政法規(guī)層級(jí)，如果與招標(biāo)投標(biāo)法產(chǎn)生沖突，則應(yīng)當(dāng)由立法機(jī)構(gòu)予以解釋。

當(dāng)然，在其他效力層級(jí)的文件中也存在一定的沖突，如財(cái)政部《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目政府采購(gòu)管理辦法》（財(cái)庫(kù)〔2014〕215號(hào)，以下簡(jiǎn)稱(chēng)“215號(hào)文”）中明確了PPP項(xiàng)目的采購(gòu)管理辦法，六部委25號(hào)令中則規(guī)定，采用招標(biāo)和競(jìng)爭(zhēng)性談判等競(jìng)爭(zhēng)性方式選擇社會(huì)投資人。

可以看出，兩部大法并未對(duì)特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目的服務(wù)采購(gòu)作出明確規(guī)定，但其他效力層級(jí)較低的文件均有各自相應(yīng)的規(guī)定，筆者認(rèn)為立法機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)通過(guò)修法或立法來(lái)解決這一問(wèn)題。

此外，招標(biāo)投標(biāo)法中僅規(guī)定了公開(kāi)招標(biāo)和邀請(qǐng)招標(biāo)兩種招標(biāo)方式，而政府采購(gòu)法第二十六條則規(guī)定了公開(kāi)招標(biāo)、邀請(qǐng)招標(biāo)、競(jìng)爭(zhēng)性談判、詢(xún)價(jià)、單一來(lái)源五種采購(gòu)方式，以及國(guó)務(wù)院政府采購(gòu)監(jiān)督管理部門(mén)認(rèn)定的其他采購(gòu)方式。考慮到PPP項(xiàng)目的采購(gòu)需求和合同通常較為復(fù)雜，往往事先難以詳細(xì)及清楚的描述，因此采用招標(biāo)方式的條件不夠充分，適用政府采購(gòu)法調(diào)整更具可操作性。

四、房企需厘清的法律層面問(wèn)題之三：PPP項(xiàng)目合同的法律性質(zhì)兼具民事合同與行政合同雙重屬性

政府采購(gòu)PPP合同的性質(zhì)在理論界與實(shí)務(wù)界存在較大爭(zhēng)議，主要表現(xiàn)為行政合同與民事合同之爭(zhēng)。政府采購(gòu)法第四十三條規(guī)定：“政府采購(gòu)合同適用合同法”，該條文實(shí)際已在立法層面將政府采購(gòu)PPP合同定性為民事合同，但鑒于PPP合同中涉及特許權(quán)授予等諸多政府行政行為，因此，筆者認(rèn)為，政府采購(gòu)PPP合同應(yīng)屬于復(fù)合法律關(guān)系，兼具民事合同與行政合同雙重屬性。

在2015年《最高人民法院關(guān)于適用<中華人民共和國(guó)行政訴訟法>若干問(wèn)題的解釋》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《解釋》）中則將政府特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議定性為行政協(xié)議。針對(duì)如此定性的理由，最高院并未進(jìn)行解釋。有學(xué)者認(rèn)為，《解釋》與2014年修訂的行政訴訟法第十二條第十一項(xiàng)一脈相承。行政訴訟法已將特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議劃入了行政協(xié)議的范圍，最高法院司法解釋也只能在既定框架下做些彌補(bǔ)。因此，《解釋》第十一條的目的是強(qiáng)調(diào)人民法院在收到社會(huì)資本一方告政府不履約的案件申請(qǐng)時(shí)，必須立案，解決的是民告官的案子難以在法院立案的現(xiàn)實(shí)困境。

筆者認(rèn)為，盡管在PPP項(xiàng)目操作過(guò)程中涉及政府行政行為，如特許權(quán)授予、價(jià)格聽(tīng)證、立項(xiàng)審批、績(jī)效評(píng)價(jià)、稅收優(yōu)惠等方面，但PPP項(xiàng)目采購(gòu)合同體現(xiàn)的是政企雙方一致的意思表示，與民事合同的意思自治原則完全契合，政府在PPP項(xiàng)目中的雙重身份是由PPP項(xiàng)目的特點(diǎn)決定的，且政府行政權(quán)的行使是政府作為PPP項(xiàng)目合同當(dāng)事人一方履行自身合同義務(wù)的表現(xiàn)。同時(shí)，《財(cái)政部關(guān)于規(guī)范政府和社會(huì)資本合作合同管理工作的通知》中規(guī)定：“在PPP模式下，政府與社會(huì)資本是基于PPP項(xiàng)目合同的平等法律主體，雙方法律地位平等、權(quán)利義務(wù)對(duì)等，應(yīng)在充分協(xié)商、互利互惠的基礎(chǔ)上訂立合同，并依法平等地主張合同權(quán)利、履行合同義務(wù)。”因此，政府采購(gòu)PPP項(xiàng)目合同仍應(yīng)定性為民事合同為宜。

另外，從產(chǎn)生爭(zhēng)議予以救濟(jì)的角度考慮，倒是可以客觀的將有關(guān)行政活動(dòng)和民事活動(dòng)分開(kāi)，涉及民事活動(dòng)的部分，交給民事審判解決更能體現(xiàn)對(duì)民事交易活動(dòng)的尊重和誠(chéng)信，如此的話，則政府采購(gòu)PPP項(xiàng)目的爭(zhēng)議可以考慮約定通過(guò)仲裁的方式來(lái)解決了。

五、房企參與實(shí)踐之一：編好標(biāo)書(shū)并全面有效投標(biāo)響應(yīng)

一是背景、沿革和使命。自2014年起，本市財(cái)政支出的房地產(chǎn)項(xiàng)目首次正式啟用電子招投標(biāo)方式。這是繼2011年采用招投標(biāo)形式后的一次重大轉(zhuǎn)變。尤其對(duì)于投標(biāo)方帶來(lái)一定的挑戰(zhàn)并提出了全新的要求。無(wú)論從技術(shù)部分的層面，還是商務(wù)部分的層面，其形式內(nèi)容和操作步驟方法等都有了革新。房企在承擔(dān)電子投標(biāo)任務(wù)時(shí)，應(yīng)改進(jìn)投標(biāo)流程和方式，并做全新的技術(shù)響應(yīng)。主要體現(xiàn)針對(duì)性和創(chuàng)新性。

二是技術(shù)核心文本的制作響應(yīng)及效果。針對(duì)招標(biāo)文件的具體要求，根據(jù)技術(shù)響應(yīng)和偏離修正等一系列規(guī)范規(guī)定，結(jié)合整體項(xiàng)目工作的內(nèi)容和特點(diǎn)，要重新編制了技術(shù)響應(yīng)文件。并且，對(duì)于核心的技術(shù)偏離控制方面，要進(jìn)行了重點(diǎn)編制。本著“應(yīng)響應(yīng)盡響應(yīng)”的原則，努力做到點(diǎn)面結(jié)合，重點(diǎn)突出，面上覆蓋；并緊扣招標(biāo)總體和細(xì)節(jié)條款，由點(diǎn)到面，扎實(shí)點(diǎn)上，帶動(dòng)全面；由淺入深，透過(guò)表面，剖析入深。從而使響應(yīng)文本深入細(xì)致，便于匯標(biāo)，力求高效可行，最大限度地獲取得分優(yōu)勢(shì)。主要體現(xiàn)整體性和可行性。

三是電子投標(biāo)工具的合理高效使用及技術(shù)響應(yīng)優(yōu)勢(shì)的體現(xiàn)。通過(guò)對(duì)電子投標(biāo)工具和規(guī)程的把握，房企要準(zhǔn)確完成有效報(bào)名、角色授權(quán)、文本制作、文本上傳、技術(shù)標(biāo)識(shí)響應(yīng)和回執(zhí)生成等一系列重要投標(biāo)步驟，體現(xiàn)自身的技術(shù)優(yōu)勢(shì)。同時(shí)要克服時(shí)間緊任務(wù)重等諸多困難，在最終的評(píng)標(biāo)過(guò)程中去爭(zhēng)取好評(píng)，獲得理想的得分。主要體現(xiàn)緊迫性和績(jī)效性。

六、房企參與實(shí)踐之二：針對(duì)不同的政采方式運(yùn)用不同的相機(jī)策略

目前，政府采購(gòu)法規(guī)定了五種政府采購(gòu)方式，房企應(yīng)根據(jù)其不同的內(nèi)容特點(diǎn)采用相機(jī)策略比較如表1：

此外，目前

七、房企參與實(shí)踐之三：順應(yīng)競(jìng)爭(zhēng)性磋商的新方式

“競(jìng)爭(zhēng)性磋商”這一適應(yīng)當(dāng)前大量政府服務(wù)采購(gòu)需求、PPP合作模式推廣要求的新方式，是在總結(jié)此前其他采購(gòu)方式經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)之上進(jìn)行的制度創(chuàng)新。當(dāng)然，既然是創(chuàng)新就會(huì)有需要不斷改進(jìn)之處，比如在采購(gòu)人的責(zé)任方面幾乎沒(méi)有規(guī)定，僅憑十年前的《政府采購(gòu)供應(yīng)商投訴處理辦法》來(lái)解決，恐怕還有不足之處。因此，各方還要共同努力以實(shí)現(xiàn)該項(xiàng)制度的不斷完善。

一是競(jìng)爭(zhēng)性磋商采購(gòu)方式的適用核心

《競(jìng)爭(zhēng)性磋商辦法》第三條規(guī)定可以采用競(jìng)爭(zhēng)性磋商方式開(kāi)展采購(gòu)的項(xiàng)目有五種情形，其中三項(xiàng)即（二）（三）（五）與《非標(biāo)采購(gòu)辦法》的規(guī)定相雷同，第（一）（四）項(xiàng)便有所區(qū)別。

其中第（一）項(xiàng)規(guī)定的是“政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)項(xiàng)目”，之所以作此規(guī)定顯然是為了與2015年1月1日實(shí)施的《政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)管理辦法（暫行）》相銜接，而且去除有關(guān)是否滿(mǎn)足“招標(biāo)投標(biāo)條件”的前綴，從一定程度上弱化片面追求招標(biāo)程序而導(dǎo)致的“價(jià)值不符”，將本不屬于法定招標(biāo)范圍之內(nèi)的服務(wù)項(xiàng)目盡可能引導(dǎo)至充分體現(xiàn)“物有所值”價(jià)值目標(biāo)的“競(jìng)爭(zhēng)性磋商”。另外，傳統(tǒng)非招標(biāo)采購(gòu)方式的“競(jìng)爭(zhēng)性談判”“單一來(lái)源采購(gòu)”、“詢(xún)價(jià)”都要以對(duì)采購(gòu)標(biāo)的的質(zhì)、量、價(jià)在采購(gòu)活動(dòng)實(shí)施之前就要形成基本判斷作為前提，這顯然與社會(huì)服務(wù)類(lèi)型的多樣化以及政府服務(wù)需求的深度要求不相適應(yīng)。而以“競(jìng)爭(zhēng)性磋商”方式處理“政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)項(xiàng)目”可以解決在政府只能提出服務(wù)結(jié)果、目標(biāo)，而對(duì)于服務(wù)過(guò)程、服務(wù)方式、服務(wù)質(zhì)量評(píng)價(jià)還無(wú)法確定時(shí)，如何通過(guò)協(xié)商機(jī)制比選潛在供應(yīng)商，以充分適應(yīng)當(dāng)前政府對(duì)社會(huì)服務(wù)的廣泛采購(gòu)需求。

此外，《競(jìng)爭(zhēng)性磋商辦法》將“市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)不充分的科研項(xiàng)目，以及需要扶持的科技成果轉(zhuǎn)化項(xiàng)目”這一以前沒(méi)有做出專(zhuān)門(mén)規(guī)定的內(nèi)容，納入“競(jìng)爭(zhēng)性磋商”采購(gòu)方式適用的范圍。一方面體現(xiàn)國(guó)家對(duì)科學(xué)技術(shù)生產(chǎn)力的重視，另一方面也是為了解決部分科研項(xiàng)目供應(yīng)商不足三家，又不具備“單一來(lái)源采購(gòu)”、“詢(xún)價(jià)”方式采購(gòu)的現(xiàn)實(shí)難題。

通過(guò)以上分析，可以進(jìn)一步明確：“競(jìng)爭(zhēng)性磋商”采購(gòu)方式的適用核心即是政府將逐步交出的公共服務(wù)事項(xiàng)以及政府履職所需服務(wù)事項(xiàng)。毫無(wú)疑問(wèn)，大量的PPP項(xiàng)目也都會(huì)通過(guò)“競(jìng)爭(zhēng)性磋商”方式在政府與投資人之間形成雙向選擇。

二是確立綜合評(píng)分法地位，將價(jià)格因素做必要限制

在“競(jìng)爭(zhēng)性談判”政府采購(gòu)過(guò)程中，只要滿(mǎn)足采購(gòu)文件實(shí)質(zhì)性響應(yīng)要求，常常是按照價(jià)格從低到高排序列出入圍順序，并以報(bào)價(jià)最低作為確定供應(yīng)商的通行法則。盡管有時(shí)也賦予談判小組專(zhuān)家以其他方式確定供應(yīng)商的權(quán)利，但鑒于標(biāo)準(zhǔn)難以量化，為避免產(chǎn)生歧義或者公正性的質(zhì)疑，以?xún)r(jià)格高低來(lái)衡量質(zhì)量?jī)?yōu)劣成為潛移默化的規(guī)則。然而這種規(guī)則在服務(wù)市場(chǎng)領(lǐng)域，尤其是服務(wù)質(zhì)量量化標(biāo)準(zhǔn)難以界定的情況下，“價(jià)低者得”評(píng)價(jià)體系帶來(lái)的不良現(xiàn)象即是無(wú)序惡性競(jìng)爭(zhēng)，并且由于服務(wù)不同于貨物，除非采購(gòu)人接受同一事項(xiàng)的不同供應(yīng)商提供的服務(wù)，方才有可能進(jìn)行比較從而做出較為客觀的評(píng)價(jià)之外，往往要到不良后果產(chǎn)生之后才會(huì)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題。

因此，《競(jìng)爭(zhēng)性磋商辦法》在政府采購(gòu)領(lǐng)域確立“綜合評(píng)分法”地位，限定價(jià)格權(quán)值（價(jià)格因素所占比重），表面上看是對(duì)“價(jià)低者得”慣例的顛覆，有效扭轉(zhuǎn)惡性競(jìng)爭(zhēng)的局面，實(shí)質(zhì)上是為政府獲取更優(yōu)質(zhì)服務(wù)建立制度保障。

三是競(jìng)爭(zhēng)性磋商采購(gòu)方式在程序方面的些許不同

（一）對(duì)公告的規(guī)范——增加透明度

雖然和《非標(biāo)采購(gòu)辦法》一樣，“競(jìng)爭(zhēng)性磋商”可以通過(guò)發(fā)布公告、供應(yīng)商庫(kù)中抽取、采購(gòu)人和評(píng)審專(zhuān)家推薦的方式邀請(qǐng)不少于3家符合相應(yīng)資格條件的供應(yīng)商參與采購(gòu)活動(dòng)。但對(duì)于以發(fā)布公告形式邀請(qǐng)的，《競(jìng)爭(zhēng)性磋商辦法》對(duì)公告平臺(tái)應(yīng)為省級(jí)以上人民政府財(cái)政部門(mén)指定的政府采購(gòu)信息發(fā)布媒體，以及公告必要內(nèi)容作了更為明確的規(guī)定。

（二）延長(zhǎng)部分期間——?jiǎng)?chuàng)造平等且充分競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境

《競(jìng)爭(zhēng)性磋商辦法》將磋商文件發(fā)出之日起至供應(yīng)商提交首次響應(yīng)文件截止之日止的時(shí)間，確定為不得少于10日。較之于競(jìng)爭(zhēng)性談判所規(guī)定的3日，整整延長(zhǎng)了7天，期間的延長(zhǎng)意味著潛在供應(yīng)商有更充分的準(zhǔn)備時(shí)間，一定程度減少因信息不對(duì)稱(chēng)而給供應(yīng)商之間帶來(lái)的不公平競(jìng)爭(zhēng)。類(lèi)似的規(guī)定還有采購(gòu)人或代理機(jī)構(gòu)發(fā)送澄清或者修改文件的距離首次響應(yīng)文件截止時(shí)間不少于5日，對(duì)此情形競(jìng)爭(zhēng)性談判規(guī)定的是3個(gè)工作日。

（三）響應(yīng)文件可以提前開(kāi)啟——適應(yīng)磋商準(zhǔn)備工作的需要

對(duì)于采用競(jìng)爭(zhēng)性談判方式時(shí)，響應(yīng)文件應(yīng)當(dāng)何時(shí)開(kāi)啟，此前的規(guī)范性文件并沒(méi)有規(guī)定。在實(shí)際操作中，采購(gòu)人或代理機(jī)構(gòu)不約而同比照招標(biāo)方式處理，即競(jìng)談會(huì)上在符合規(guī)定的供應(yīng)商到場(chǎng)的情況下當(dāng)面開(kāi)啟。雖然《競(jìng)爭(zhēng)性磋商辦法》對(duì)此也沒(méi)有直接規(guī)定，但是在第二十六條將“響應(yīng)文件開(kāi)啟日期和地點(diǎn)”規(guī)定為評(píng)審報(bào)告應(yīng)當(dāng)包括的主要內(nèi)容，以替代競(jìng)爭(zhēng)性談判中的“評(píng)審日期和地點(diǎn)”，這非常細(xì)微的差別傳遞出的信號(hào)即是在競(jìng)爭(zhēng)性磋商過(guò)程中響應(yīng)文件是可以在磋商之前開(kāi)啟的，其目的應(yīng)當(dāng)是為了適應(yīng)采購(gòu)工作紛繁復(fù)雜，以處理可能會(huì)出現(xiàn)的在某些知識(shí)點(diǎn)上采購(gòu)方不如供應(yīng)商專(zhuān)業(yè)的情形。

四是彌補(bǔ)部分制度縫隙

（一）擴(kuò)大重新評(píng)審的范圍

《競(jìng)爭(zhēng)性磋商辦法》將可以重新評(píng)審的情形規(guī)定為5個(gè)，即資格性檢查認(rèn)定錯(cuò)誤；分值匯總計(jì)算錯(cuò)誤；分項(xiàng)評(píng)分超出評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)范圍；客觀分評(píng)分不一致；經(jīng)磋商小組一致認(rèn)定評(píng)分畸高、畸低的情形，而競(jìng)爭(zhēng)性談判此類(lèi)情形只有2個(gè)。對(duì)此，一方面強(qiáng)化了采購(gòu)人的掌控力度，但是另外一方面也為評(píng)審的返工率提升買(mǎi)下了伏筆，執(zhí)行者需要加倍小心才行。

（二）對(duì)供應(yīng)商的自律做出規(guī)定

《競(jìng)爭(zhēng)性磋商辦法》不僅增加了供應(yīng)商未按照磋商文件要求提交磋商保證金，響應(yīng)無(wú)效的處理機(jī)制。而且從此前單方面對(duì)采購(gòu)方、財(cái)政監(jiān)管部門(mén)的廉潔自律要求，擴(kuò)大到對(duì)供應(yīng)商的自律要求，規(guī)定磋商小組在評(píng)審過(guò)程中發(fā)現(xiàn)供應(yīng)商有行賄、提供虛假材料或者串通等違法行為的，應(yīng)當(dāng)及時(shí)向財(cái)政部門(mén)報(bào)告。此舉為采購(gòu)方對(duì)違規(guī)供應(yīng)商的負(fù)面評(píng)價(jià)建立了制度通道。

（三）提升評(píng)審專(zhuān)家的獨(dú)立性

獨(dú)立性是公正評(píng)審的前提，一旦喪失了獨(dú)立判斷的條件，專(zhuān)家就成了附庸成為傀儡。《競(jìng)爭(zhēng)性磋商辦法》增加了“評(píng)審專(zhuān)家在評(píng)審過(guò)程中受到非法干涉的，應(yīng)當(dāng)及時(shí)向財(cái)政、監(jiān)察等部門(mén)舉報(bào)。”、“采購(gòu)人、采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)不得向磋商小組中的評(píng)審專(zhuān)家作傾向性、誤導(dǎo)性的解釋或者說(shuō)明”等提升獨(dú)立性的制度設(shè)計(jì)，另外還更為進(jìn)步的賦予了磋商小組合法性審查權(quán)，即當(dāng)磋商小組發(fā)現(xiàn)磋商文件內(nèi)容違反國(guó)家有關(guān)強(qiáng)制性規(guī)定的，有權(quán)而且應(yīng)當(dāng)停止評(píng)審并向采購(gòu)人或者采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)說(shuō)明情況。

（四）進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)公平對(duì)待供應(yīng)商

《競(jìng)爭(zhēng)性磋商辦法》規(guī)定采購(gòu)人或代理機(jī)構(gòu)可以視采購(gòu)項(xiàng)目的具體情況，組織供應(yīng)商進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)考察或召開(kāi)磋商前答疑會(huì)，但是不得單獨(dú)或分別組織只有一個(gè)供應(yīng)商參加的現(xiàn)場(chǎng)考察和答疑會(huì)。以減少“量身訂作”等不公平現(xiàn)象發(fā)生。

八、房企參與實(shí)踐之四：社會(huì)投資人的選擇

如果房企參與的政府采購(gòu)PPP項(xiàng)目中包含工程承包建設(shè)內(nèi)容，如何選擇社會(huì)投資人，并解決由具有相應(yīng)建設(shè)能力的施工企業(yè)可以直接進(jìn)行工程建設(shè)施工的問(wèn)題，成為目前各方關(guān)注的焦點(diǎn)中的焦點(diǎn)。

按照招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例第九條的規(guī)定，可以通過(guò)一次招標(biāo)活動(dòng)將原本需要兩次招標(biāo)采購(gòu)的程序予以合并，當(dāng)然其招標(biāo)條件理應(yīng)包括投資人選擇和承包人選擇兩個(gè)方面，此即通常俗稱(chēng)的“兩招并一招”的做法。筆者認(rèn)為，根據(jù)實(shí)踐，具有一定資金實(shí)力的施工企業(yè)參與了相當(dāng)數(shù)量的BOT類(lèi)特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目的投資與建設(shè)，如果將投資人的選擇與施工單位的選擇機(jī)械隔離，違背了市場(chǎng)的客觀規(guī)律，影響了社會(huì)資本參與投資建設(shè)的積極性和充分性。

同時(shí)，需要研究的另一個(gè)問(wèn)題是，如果沒(méi)有采取招標(biāo)的方式選擇投資人，而是采用競(jìng)爭(zhēng)性談判或競(jìng)爭(zhēng)性磋商方式選擇投資人，投資人中選后是否仍然可以采用“兩招并一招”的原理解釋合并選擇模式。比如，在選擇投資人階段，PPP項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)在其競(jìng)爭(zhēng)性磋商文件中將選擇工程建設(shè)施工企業(yè)的采購(gòu)條件一并列明，并在相應(yīng)評(píng)審方法中予以充分安排，是否可以在投資人中選后直接開(kāi)展施工活動(dòng)，無(wú)須另行招標(biāo)選擇施工企業(yè)。

筆者認(rèn)為，競(jìng)爭(zhēng)性磋商的程序安排與招標(biāo)投標(biāo)法規(guī)定的招標(biāo)方式的最大區(qū)別包括了是否可以就實(shí)質(zhì)性?xún)?nèi)容進(jìn)行磋商談判的規(guī)則，故二者選擇中選人和中標(biāo)人的路徑方法不同，招標(biāo)法律的規(guī)制主要體現(xiàn)了對(duì)于工程建設(shè)項(xiàng)目承包人選擇的公正性和充分競(jìng)爭(zhēng)的價(jià)值理念，而競(jìng)爭(zhēng)性磋商的法律規(guī)制則主要體現(xiàn)了法律對(duì)于技術(shù)復(fù)雜和項(xiàng)目邊界條件無(wú)法確定項(xiàng)目實(shí)用性和競(jìng)爭(zhēng)性的理念。

值得注意的問(wèn)題是，如在競(jìng)爭(zhēng)性磋商中采用綜合評(píng)分法，但是在磋商環(huán)節(jié)對(duì)于實(shí)質(zhì)性報(bào)價(jià)、施工組織方案、工期等內(nèi)容予以談判修正，是否破壞了公開(kāi)、公平、公正和誠(chéng)實(shí)信用等基本原則。

筆者認(rèn)為，采用競(jìng)爭(zhēng)性磋商方式實(shí)施的PPP項(xiàng)目，其工程建設(shè)的價(jià)格、工期、施工組織已經(jīng)成為投資總額的一部分，其工期、質(zhì)量和利潤(rùn)等關(guān)鍵施工要素也同樣包含其中，因此通過(guò)對(duì)投資總額、合理利潤(rùn)率以及效率指標(biāo)的評(píng)價(jià)，即可將工程建設(shè)的問(wèn)題一并予以總體評(píng)價(jià)，即使進(jìn)行了相應(yīng)的磋商，從招標(biāo)目的和規(guī)則統(tǒng)一的角度理解，應(yīng)當(dāng)不影響整個(gè)采購(gòu)活動(dòng)的公平交易性。因此，從競(jìng)爭(zhēng)性選撥的角度看，即使采用競(jìng)爭(zhēng)性磋商方式的“兩招并一招”做法，應(yīng)當(dāng)可以理解為并未破壞PPP項(xiàng)目選擇投資人的基本法律原則。

筆者建議，基于法律規(guī)范的現(xiàn)實(shí)操作性，從合法與合理的角度出發(fā)，還是應(yīng)當(dāng)在今后的立法中作明確規(guī)定。有了法律的保障將加快推進(jìn)PPP項(xiàng)目的落地和實(shí)施。不過(guò)當(dāng)下，現(xiàn)實(shí)情況是，為了不觸碰法律底線，很多地方政府寧愿采用更為保守的方式，即全部采用公開(kāi)招標(biāo)方式。

九、三措并舉：房企參與提高政采PPP項(xiàng)目工作能效

下階段本市政府采購(gòu)PPP項(xiàng)目工作應(yīng)著力于以下三個(gè)方面：一要以前瞻性眼光做好《上海市政府采購(gòu)管理辦法》的修訂工作。市財(cái)政局要抓住此次修訂契機(jī)，及時(shí)完成相關(guān)工作。房企要在征詢(xún)意見(jiàn)的過(guò)程中群策群力，貢獻(xiàn)寶貴意見(jiàn)。二要以戰(zhàn)略性思維大力推進(jìn)政府采購(gòu)信息化。市財(cái)政局要不斷優(yōu)化政府采購(gòu)平臺(tái)各項(xiàng)功能，以問(wèn)題為導(dǎo)向，做好服務(wù)和監(jiān)管工作。房企要積極配合政府采購(gòu)平臺(tái)的推廣應(yīng)用工作。三要以嚴(yán)謹(jǐn)?shù)膽B(tài)度建立健全政府采購(gòu)內(nèi)控管理制度。相關(guān)單位要不斷完善內(nèi)部采購(gòu)運(yùn)作機(jī)制，實(shí)現(xiàn)物有所值的采購(gòu)目標(biāo)。房企要積極配合代理機(jī)構(gòu)，做好信息統(tǒng)計(jì)等相關(guān)工作。

（作者系高級(jí)經(jīng)濟(jì)師，上海市政府采購(gòu)評(píng)審專(zhuān)家，上海市房地產(chǎn)市場(chǎng)有限公司管理部主任）