依法治國與國家治理現代化

摘 要：國家治理現代化是中國共產黨治國理念的最新成果，是現代化理念中的“第五化”。本文在考查和概括現代國家治理經驗的基礎上，提出了堅持依法治國實現國家治理現代化的幾點思考，首先，實現依法治國的前提是培養“強政府”，政府提供的公共服務和政府的強制力是依法治國的基礎。其次，依法治國是國家治理現代化的必由之路，只有把政府的工作納入法治軌道，才能克服利益集團對國家治理的干擾，走向國家治理體系和治理能力的現代化。最后，實現依法治國和國家治理現代化必須堅持黨的領導，堅持貫徹落實黨的改革理念，推進國家治理現代化。

關鍵詞：國家治理；法治；強政府；利益集團；黨的領導

中圖分類號：D061 文獻標識碼：A 收稿日期：2015-11-27

黨的十八屆三中全會首次提出了“國家治理現代化”的治國理念，這是繼工業現代化、農業現代化、國防現代化、科學技術現代化后，中國共產黨提出的又一個現代化戰略目標。黨的十八屆四中全會上通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》再次明確提出：“依法治國，是堅持和發展中國特色社會主義的本質要求和重要保障，是實現國家治理體系和治理能力現代化的必然要求?！盵1]

一、依法治國與國家治理現代化

什么是依法治國？黨的十五大指出： “依法治國，就是廣大人民群眾在黨的領導下，依照憲法和法律規定，通過各種形式和途徑管理國家事務、管理經濟文化事業、管理社會事務，保證國家各項事業都依法進行，逐步實現社會主義民主的制度化、法律化，使這種制度和法律不因領導人的改變而改變，不因領導人看法和注意力的改變而改變。”[2]

國家治理是現代國家的特有概念，現代意義上的國家治理是指：“國家政權的所有者、管理者和利益相關者等多元行動者在一個國家的范圍內對社會公共事務的合作管理，其目的是增進公共利益，維護公共秩序?！盵3]國家治理現代化意味著從不發達的國家治理體系轉型為發達的國家治理體系，或者從較為低效的國家治理體系發展到較為高效的國家治理體系。簡單來說，國家治理現代化的目標就是國家治理的改善，這一改善包括了良好的公共服務、高效的政府運作、穩定的政治秩序以及遏制腐敗等。

但是如何推進國家治理現代化，這是個見仁見智的話題。20世紀80年代，美國里根政府和英國撒切爾政府曾經以私有化和市場化作為主要目標，掀起了西方國家治理的改革浪潮。從此以市場化和私有化為目標的市場導向型治理模式成為資本主義國家的“最優治理實踐”（Best-Practice Governance），并形成了一套完整的改革方案——“華盛頓共識”。

“華盛頓共識”曾經在發展中國家和轉型國家中被廣泛推廣，很多國家都被要求以市場化、私有化為最終目標，盡可能地縮減政府職責范圍、出售國有資產，但結果卻紛紛陷入了政治動蕩、公共服務缺失、腐敗叢生、寡頭勢力橫行的國家治理危機。這樣的結果并不奇怪，因為市場是人造的，而不是自發的。沒有國家提供貨幣制度、度量標準、私有財產的法律保護等制度保障，市場經濟是難以形成的。哈佛大學和芝加哥大學的教授們在設計“華盛頓共識”時似乎忘記了這一個最基本的道理，他們忽略了發展中國家和轉型國家現有的制度設施基礎，盲目地讓政府縮減職責范圍，卻忘了他們心目中的萬能的“市場”也需要有一套完善的市場機制和高水平的國家能力來保障，結果必然造成市場秩序混亂和社會分裂。最后連新自由主義經濟學家、貨幣學派的代表人物，諾貝爾經濟學獎獲得者米爾頓·弗里德曼也不得不承認：“實踐證明法治很可能比私有化更具根本性。”[4]

過度的市場化和私有化只會損害國家治理根基，讓中國也落入“最優治理實踐”的陷阱，中國推進國家治理體系現代化絕不能照搬西方資本主義國家的治理模式，中國的國家治理體系現代化之路只能是在立足中國國情的基礎上，結合中國社會的發展進程，在中國共產黨領導下進行。

二、“強政府”——依法治國的基礎

自20世紀 80 年代以來，中西方學術界都在不斷地批判“大政府”的弊端。而美國政治學家弗朗西斯·福山卻在《國家構建：21 世紀的國家治理與世界秩序》一書中，提出了一個新的政治觀點：政府規模不是越小越好，構建完善的國家體制乃是當務之急，沒有完善的國家體制，就沒有依法治國，就沒有國家治理。

第二次世界大戰后新獨立的大部分第三世界國家，它們在從傳統國家向現代國家的轉型過程中，大都效仿西方發達國家的治理模式，試圖通過憲法和法律保障國家利益配置的公正合理。但是事與愿違，這些國家不僅沒有解決好利益配置問題，反而陷入到劇烈的社會動蕩之中，更無法動員全社會成員有序參與到現代化進程中來，結果，法律沒有帶來法治，憲法也阻擋不了不斷的政變與內戰。福山用“越搞越糟”來形容這些國家這一時期的國家治理，指出：“幾乎每個非洲國家在獨立之后近30年來都經歷了系統的能力退化。大部分國家在獨立時的能力比它們現在要強?！盵5]

為什么會出現這種情況？福山提醒我們：“依法治國需要大量基礎建設，不僅是法律建設，還包括法院、法官以及律師協會以及全國性執法體制建設。建設這樣一套體系，是國家構建的建設者需要完成的最復雜的行政任務?！盵6]簡而言之，政府提供的公共服務是依法治國實現的基礎。沒有強有力的政府提供有效的公共產品，公民就難以自保，法律規定的各種權利更無從談起。沒有政府的保護，人民就會回到霍布斯提出的那種“所有人對所有人的戰爭”的狀態。

中國要推進依法治國的實現，就必須建設適應依法治國需求的“強政府”，即“職能科學、權責法定、執法嚴明、公開公正、廉潔高效、守法誠信的法治政府”。[7]

三、依法治國——國家治理現代化的必由之路

國家治理現代化意味著國家治理的改善，“國家治理的改善不能僅僅依靠政府，政府需要調動多元的經濟與社會主體參與其中”。[8]在這一過程中，利益集團對政府的滲透和控制往往給國家治理帶來了巨大的隱患，強大的利益集團會“綁架”政府侵害公共利益，阻礙有效的政治參與，帶來政治動蕩。國家治理的改善必須要防止利益集團對政府的滲透和控制。在歷史上，19世紀末的美國和20世紀末的俄羅斯都遭遇過利益集團對國家治理的干擾，利益集團對政府的滲透和控制達到了登峰造極的程度。

在19世紀末的美國，利益集團通過發放免費乘車證、打折出賣股票等方式大肆賄賂政府官員，獲得政府的土地贈予、政府對它們的保護性關稅，甚至讓政府替它們鎮壓罷工，美國盡管在1890年制定了《謝爾曼反托拉斯法》（Sherman Antitrust Act）來限制利益集團的壟斷，但在實際上根本沒有得到執行，美國在該法制定之后又出現了295家工業托拉斯，身為多家鐵路公司董事會成員的司法部長奧爾尼甚至以《謝爾曼反托拉斯法》為依據要求政府鎮壓鐵路工人的罷工。

利益集團對社會進步收益的過度攫取以及過度擠壓底層民眾參與政治的渠道，最終導致美國19世紀末陷入社會分裂與社會動蕩之中，任何有效的國家治理都難以實現，政府只能靠武力勉強維持社會穩定，當時美國政府在主要城市都設立了軍營，以確?？梢噪S時調動軍隊鎮壓勞工運動。

而20世紀末的俄羅斯政府受利益集團的控制更甚，1996年俄羅斯大選前夕，葉利欽的支持率只有5.4%，形勢對葉利欽非常不利。以俄羅斯七大金融寡頭為首的利益集團這時利用自己手里的金錢和媒體全力支持葉利欽，終于讓葉利欽贏得了大選。葉利欽競選成功后，利益集團更加堂而皇之地干預政治運行，七大寡頭中波塔寧出任俄羅斯政府第一副總理，別列佐夫斯基被任命為國家安全會議副秘書，但他們并不滿足。從1998 年俄羅斯金融危機開始不到一年的時間內，俄羅斯政府連續換了四屆總理，每一屆政府的更換都少不了利益集團的干預。葉利欽也不得不承認：“銀行家們開始公然地、直接地對政權機構施加影響，在政治家背后操縱國家?！盵9]以少數寡頭為首的利益集團的興起對俄羅斯來說無疑是一場災難，它使幾個人對國家的政治經濟生活形成了高度干預，使幾個人成功剝削了國家和人民，對國家治理構成巨大挑戰。

在美國和俄羅斯發生的利益集團對國家治理的干擾盡管兩者相隔近百年，但兩國最終都是通過厲行法治，把政府的工作納入法治軌道，最終克服了利益集團對政府決策的干擾，為改善國家治理邁出了關鍵的一步。

在19世紀末20世紀初，美國開始了著名的“進步運動”。1901年，西奧多·羅斯福在麥金利總統被無政府主義者暗殺之后就任美國第二十六任總統。西奧多·羅斯福在任期間依法履行政府職責，嚴格職守法律來限制利益集團對政府的干預。在聯邦政府訴北方證券公司一案中，已經制定十多年的《謝爾曼反托拉斯法》首次真正打到了利益集團身上，開始削弱利益集團對政治的操控。到了霍華德·塔夫脫總統時期，美國政府更是用法律手段解散了九十多個托拉斯。在這一時期，美國又相繼通過了《憲法》第十七條修正案和第十九條修正案，健全了選舉制度，擴大了人民的政治參與渠道，抑制了利益集團對政治生活的干預。正是西奧多·羅斯福、霍華德·塔夫脫、伍德羅·威爾遜、富蘭克林·羅斯福等多位總統有效運用了憲法和法律遏制了利益集團的干涉，為美國改善國家治理環境提供了基礎。

而一百多年后的俄羅斯，也是通過類似的手段抑制了強大的利益集團對政府的控制。普京在就任俄羅斯總統之后，依法履行政府職責，清點國家資產，并起訴曾經肆意侵占國家資產、偷稅漏稅的金融寡頭們。古辛斯基、霍多爾科夫斯基、別列佐夫斯基等 “竊國大盜”相繼因侵吞巨額國家資產、偷漏稅款等罪名被逮捕，最后別列佐夫斯基和古辛斯基流亡海外，霍多爾科夫斯基入獄多年，被特赦之后移居德國。在普京的倡議下，俄羅斯國家杜馬又通過了《俄羅斯政黨法》和《俄羅斯聯邦會議國家杜馬代表選舉法》兩部法案，大大完善了俄羅斯的政黨體制，這兩部法案在限制利益集團干預立法的同時，也為社會各階層提供了平等參政的空間和平臺。經過普京的改革，俄羅斯過去只有利于極少數人的制度結構解體，國家治理開始走向正常化、現代化，過去貧富懸殊，缺乏公共服務的局面開始得到改善，“葉利欽時代全國最富有的10%居民的收入是最窮的10%居民收入的24倍，而在普京第一任期結束前降到了14倍”。[10]

進步運動時期的美國和普京時代的俄羅斯都通過依法履行政府職責，把政府的工作納入法治軌道，最終克服了利益集團對政府決策的干擾，為良好的國家治理鋪平了道路。

美國和俄羅斯的例子充分證明了利益集團“劫持”政府的危害，但利益集團是難以避免的，曼庫爾·奧爾森在《國家的興衰》一書中指出：任何一個國家，只要有長時間的政治穩定，就會產生利益集團。

中國自改革開放以來也不可避免地產生了利益集團。“毋庸諱言，目前中國既有既得利益集團形成的現實基礎，也確實存在著既得利益集團。而且由于目前所處的特殊發展階段，中國進入了既得利益集團形成的多發期，使其蔓延、層次升級具備了必要的契機。當然，這同時也使中國對既得利益集團的遏制進入了關鍵時期?！盵11]要克服利益集團對國家治理的干擾，只有把政府的工作納入法治軌道，置于法律監督之下，用法律而非金錢來管理政府，才能真正實現法治國家。

首先政府要全面依法履行政府職責，完善政府的組織結構和程序，“推進機構、職能、權限、程序、責任法定化”。[12]既要有法必依、執法必嚴、違法必究，不給任何組織或團體法律之上的特權，又要不給公共權力留下尋租空間，從根本上不給利益集團提供進行官商勾結的可乘之機。

其次要健全依法決策體制，“把公眾參與、專家論證、風險評估、合法性審查、集體討論決定確定為重大行政決策法定程序”。[13]通過依法決策，確保政府的決策程序正當科學、過程透明公開，保證政府的決策不會被利益集團所左右。

最后要強化對政府權力的監督，“加

強黨內監督、人大監督、民主監督、行政監督、司法監督、審計監督、社會監督、輿論監督制度建設”。[14]“絕對的權力導致絕對的腐敗”，只有把政府權力置于監督之下，才能真正防止權力在利益集團的誘導下被濫用，才能保證政府權力的合理、合法，也才能真正做到依法治國。

四、黨的領導——國家治理現代化和依法治國的基礎

推進國家治理體系和治理能力現代化，建設社會主義法治國家，必須加強和改善黨的領導。中國共產黨很早就注意到了黨的權威的重要性，鄧小平同志曾反復強調“中央要有權威 ”，即： “沒有這一條，就是亂哄哄，各行其是， 怎么行呢？”[15]

但是，國內一直有別有用心的人企圖削弱黨的領導，黨中央在黨的十八屆四中全會上宣布全面推進依法治國的重大部署之后，圍繞如何推進法治改革的爭論就一直沒有停息過，不斷有人企圖利用法治改革削弱黨的領導，譬如呼吁通過修改憲法取消公有制的主體地位、取消人民民主專政；呼吁盡快制定和實施新聞法，要在中國實行所謂的“新聞自由”；建議應該通過立法加快國企私有化等。這些錯誤的法治改革觀點無疑會讓國家法治步入誤區。

這一切不禁令人想起了前蘇聯幾次法治改革的陷阱：《關于設立蘇聯總統職位和蘇聯憲法（根本法）修改補充法》取消了原來憲法中關于黨的領導地位的決定，《關于設立蘇聯總統職位和蘇聯憲法（根本法）修改補充法》剝奪了蘇共領導和指揮蘇聯軍隊的最高權力；《新聞出版法》推行西方所謂的“新聞自由”，使蘇共徹底喪失了對新聞媒體的領導權和輿論的主導權；《私有化法》推行國有企業私有化改革，重創了蘇聯經濟，而且瓦解了蘇共執政的經濟基礎，最終導致蘇聯亡黨亡國。2006年，戈爾巴喬夫在接受《環球人物》雜志采訪時深有體會地說：“我深深體會到，改革時期，加強黨對國家和改革進程的領導，是所有問題的重中之重。在這里，我想通過我們的慘痛失誤來提醒中國朋友：如果黨失去對社會和改革的領導，就會出現混亂，那將是非常危險的?！?[16]

蘇聯法治改革失敗的前車之鑒警示著我們，黨的領導是我國社會主義事業不斷取得勝利的根本保障，一旦失去了黨對國家和社會的領導，就會有亡黨亡國的危險。必須堅持黨對國家的領導。習近平總書記明確指出：“全面推進依法治國這件大事能不能辦好，最關鍵的是方向是不是正確、政治保證是不是堅強有力；具體講就是要堅持黨的領導，堅持中國特色社會主義制度，貫徹中國特色社會主義法治理論?！盵17]

國家治理現代化是中國共產黨治國理念的最新成果，要想全面實現現代化進程，就必須要堅持黨的領導，貫徹黨的大政方針。政府在行駛權力的時候，必須依照法律法規，做到“將權力關進制度的籠子里”，依法行政、依法執政，努力建設廉潔政府，杜絕一切權錢交易，把人民賦予的權力服務于人民，最終實現國家治理現代化。

參考文獻：

[1][7][12][13][14]王翠蓮.中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定[DB/OL].http：//news.xinhuanet.com/ziliao/2014-10/30/c_127159908.htm.

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[9]鮑里斯·葉利欽.午夜日記——葉利欽自傳[M].南京：譯林出版社，2001.105.

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[11]劉彥昌.聚焦中國既得利益集團[M].北京：中共中央黨校出版社，2007.129-130.

[15]鄧小平.鄧小平文選（第三卷）[M].北京：人民出版社，1993.277.

[16]朱繼東.全面深化改革為何必須加強和改善黨的領導[J].黨建，2013，（12）.

[17]習近平.關于《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》的說明[J].當代兵團， 2014，（22）：19-24.