關于打造稅收管理制度落實“閉環效應”的思考

摘 要：稅收管理制度的落實關鍵在于人才。稅收管理制度專業性強、責任性大，強化對制度的落實是當前稅務機關面臨的重要課題。在認真分析當前稅收管理制度建設的現狀的基礎上，深刻闡述制度不規范與落實不到位的成因及危害性，提出強化制度落實的原則和措施。構建科學、規范、高效的“閉環式”稅收管理制度體系，有助于提高稅務干部對制度的落實能力和執行力。

關鍵詞：稅收管理；制度落實；閉環效應

中圖分類號：F810.42 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2016）01-0069-03

一、基層國稅機關制度建設現狀

稅務管理制度是依照法定職權和程序制定并發布的用于指導、規范、約束稅務人員行政行為和調整工作關系的內部準則。近年來，國稅系統在制度建設的內容、形式、方法等方面做了大量有益的嘗試和探索，許多工作都以制度的方式予以確立，以制度管人和用制度規范各項工作所起的作用已初步顯現。以威海某區國稅局為例，該局擁有一整套完整的內部管理規章制度，共涉及各類規章制度102項，其中政治文化方面包括思想政治教育類6項、政工黨建類14項、精神文明類3項；業務文化方面包括業務培訓類5項、稅收執法類24項、納稅服務類12項；內部管理文化方面包括：班子建設類4項、隊伍建設類5項、政務管理類10項、事務管理類7項；生活文化方面包括：身心健康類8項、建和諧類4項。制度全面涵蓋了組織收入、依法治稅、征收管理、信息化建設、隊伍建設、工作紀律、財務管理、績效管理等多個方面，比較健全和完善，科學性、系統性、全局性比較強，可操作性也比較強。

隨著形勢發展和各環境變化，制度建設也存在不少問題，一些深層次的問題沒有很好地得到解決，部分內部管理制度由于諸多原因未能得到有效落實，其有效性的發揮與稅收工作對制度的要求不相匹配。一些基層國稅機關對制度建設重視不夠，導致制度缺失或制度落實不力，一些制度建設的質量不高。一方面，制定制度時，照搬照抄的現象較多。威海市某區國稅局2011年的制度匯編中，有11項為照搬市局或國稅系統其他單位。制度與實際情況脫節現象嚴重，《樂器室管理規定》《健身房管理規定》等在沒有樂器室、健身房的情況下制度無法得到有效落實。自2014威海市國稅局年下發《加強管理的意見》后，市局機關和各基層局結合自身崗位職責對稅收執法各種制度進行了嚴格落實，對存在的問題和薄弱環節都進行了整改，目前沒有落實到位的以內部行政管理制度居多，如值班制度、指紋考核制度等。內部行政管理制度作為維持正常的機關管理秩序的重要載體，一旦落實不徹底，非但有些工作容易不了了之，甚至連正常的機關管理秩序也難以保障。

二、當前稅收管理制度落實不到位的原因分析

（一）稅收管理人員方面的因素

1.重視程度不夠。少數單位或個人沒有完全擺脫習慣做法和傳統思維影響，憑經驗辦事、靠覺悟自律，對稅收管理制度建設的重要性認識不足，認為制度可有可無；少數稅務干部職工在工作中缺乏責任心，作風浮漂，工作部署下去了，落實起來拖拖拉拉；少數人缺乏全局觀念和大局意識，落實稅收管理制度時選擇性執行，對自己有利的就執行，不利的就不執行。

2.業務素質不高。有的制度制定者綜合素質不高、缺乏工作激情、粗心大意、精力分散，其制定出臺稅收管理制度的有效性必然大打折扣；有的制度執行者的工作水平不高，對制度的理解和接受能力有限，加之對各項制度及其他專業知識的學習培訓機會少，對單位各項規章制度的內容不夠了解，對如何規范自己的行為不是很清楚，因而在執行過程中有偏差。

3.自我約束力不強。美國學者肯尼思·克洛克指出，最有效并持續不斷的控制是“自我管理”，這種自我管理指的就是自我約束力。然而在實際工作中，絕大多數人自我約束力并不強，不能自覺地貫徹執行規章和制度，破壞稅收管理制度的行為時有發生。

（二）稅收管理制度本身的因素

稅收管理制度本身存在缺陷是造成制度難以落實的重要原因。在具體的執行過程中，由于制度設計、配套措施等方面上的缺陷，使其無法落到實處，最后稅收管理制度淪為擺設。

1.制定缺少規劃。一些單位抓制度建設的意識淡薄，沒有從全局高度去謀劃制度建設、去抓制度建設，“制度鏈”未形成；一些單位制度建設不規范，制定制度時，沒有嚴格按照規程來運作，事前沒有深入基層對制度的必要性和可行性進行調查研究，事后沒有收集整理制度出臺后各方的反饋意見，對制度進行進一步的修改，以保證制度的實用性。

2.存在照搬照抄現象。有不少稅收管理制度的出臺是應付式，即上級出臺了一項制度，下級也相應出臺相關制度。但是下級在制定制度時對上級制度研究不夠，只是照搬照抄，純粹是為了制度而定制度，沒有考慮到自身的實際管理需要，導致制度規范的邊界不夠清晰，在實際操作中無法對照執行。

3.缺少配套措施。稅收管理制度要求過于原則、規定過于籠統，沒有制定相關落實制度的配套制度或實施辦法，使稅收管理制度難以落實。比如只體現“嚴肅處理”“嚴厲處罰”“納入目標管理考核”等字眼，卻沒有具體的操作辦法，規定得過于寬泛，在執行過程中無法把握操作標準。

4.制度與實際脫節。制度建設缺乏連貫性導致存在制度“脫節”和“缺位”現象。在制度建設的實際工作中，往往不能兼顧時間和效率，對制度的修訂、完善或者重新制定總是不夠及時和考慮不夠周全，致使新的制度沒有及時和有效地接替上來，易形成制度“脫節”和“制度真空”，人為地割裂制度的連貫性。

（三）環境因素

1.社會環境的變化影響。稅收管理制度一般相對穩定，輕易不做修改。然而當今社會環境和經濟環境瞬息萬變。稅收管理制度設計時是一種情形，實施一段時間后，政治、經濟環境的變化會導致其業務性質發生根本變化，對其處理無章可循，基層稅務人員可能憑主觀判斷做出處理，使制度管理落空。

2.潛規則對制度落實的負效應。制度執行中存在一個“破窗效應”，即大樓上的一扇窗戶被人打破，如不及時修理，就會有第二扇、第三扇被打破。“破窗效應”體現在對違反制度的追究和問責不力上面，對違反制度者的查處震懾力不夠，給其他人造成“稅收管理制度是否遵守都一個樣”的錯覺。長此以往，破壞制度的人越來越多、制度必然形同虛設。上述因素造成制度的建設、制度的落實、制度落實的監督、制度的及時修訂沒有形成一個完整的鏈條，在其中某個或多個環節存在斷鏈現象，因此導致有些制度難以落實到位。

三、打造稅收管理制度，落實“閉環效應”及發揮制度管人管事作用的探索

（一）打造制度落實“閉環效應”應該遵循的原則

1.科學性原則。稅收管理制度的制定、修改和廢止必須謹慎、嚴密、周全，不僅要反映時代發展要求，符合實事求是精神，遵從有關法律法規的規定，而且要使必要性與可能性相統一，嚴格按照程序規范來運行。

2.系統性原則。制度建設應涵蓋稅收工作的各個方面，是一個長期的復雜的系統工程，具有全面、完備、系統的特征。各種制度間應互相聯系、互相依存，形成一個嚴密的體系；同時，各種制度要彼此呼應，對作用對象的行為進行全過程的監控。不僅要有實體性制度，而且要有程序性制度和相應的監督制度，使任何行為都有章可依，任何錯誤都能被依法懲處。

3.權威性及針對性原則。作為規范組織和個人言行的制度一旦實行，任何組織和個人都應在它的制約之下，任何組織和個人都不得違背。新時期稅收管理制度建設要突出“依法治稅、依法行政”，緊緊圍繞稅收中心工作、重點項目和薄弱環節來開展，做到有的放矢。

4.法制性原則。制定稅收管理制度從某種意義上講，是機關的一項“立法”工作。尤其是在全面推進依法治國的時代背景下，制定制度時更要注意與國家法律法規的協調配合。

5.實用有效及連貫性原則。要根據形勢發展的要求，不斷地調整完善管理制度，與稅收工作緊密結合，適應出現的新情況、新問題，能在實際工作中較好地應用，具有現實意義和較強的操作性。稅收管理制度要能充分發揮指導、規范、約束稅務人員行政行為和調整工作關系的作用，促進行政效能的提高和稅收事業的發展。稅收管理制度應貫穿于稅收工作的始終，保持制度的連續和相對穩定，防止稅收管理制度鏈條的脫節。

（二）打造制度落實“閉環效應”的措施

1.提高制度建設的科學化水平。（1）規范稅收管理制度制定流程。在制定制度前要把握住新常態下稅收工作特點與規律，認真研究相關法律法規，深入基層對制度的必要性和可行性進行調研，充分掌握第一手資料；起草過程中要充分調查論證以確保制度科學合理可行、保證制定的各項規章制度行得通；（2）強化稅收管理制度的剛性約束力。設計制度時要使指定的要求明確化、減少彈性內容，讓大家清楚什么事情可以做、什么事情不可以做、該怎樣去做，使制度更具有針對性、操作性。即使對確實無法量化、難以硬性規定的內容，也同樣不能破例授予執行者以自由裁量權，而必須堅持推進制度創新，按照民主、公平、公正、公開的原則，通過科學合理的程序設計，實現結果最大限度的公平。

2.營造稅收管理制度落實的良好環境。（1）發揮領導的導向和示范作用。領導干部要帶頭學習制度、嚴格遵守制度、自覺維護制度。強化制度平等意識，牢固樹立制度面前人人平等、制度面前沒有特權、制度約束沒有例外的意識，自覺破除等級觀念和特權思想。領導干部要自覺接受組織和群眾的監督；（2）加強教育宣傳，強化制度意識。一方面要提高制度制定者的素質，確保制度的科學性；另一方面要不斷進行業務素質培訓，使制度的執行人員對具體業務能做出正確的判斷、處理，提高落實制度的能力。同時要不斷增強制度意識和自我約束力，牢固樹立嚴格按制度辦事的觀念，養成自覺執行制度的習慣。

3.建立制度落實監督、考核和責任追究機制。（1）建立制度落實的監督機制。上級部門和各級監督部門要加強制度落實的檢查監督，維護制度的權威性和保證制度的正常運轉。要通過定期檢查制度執行情況、通報檢查結果，督促整改提高等工作機制，不折不扣地將制度落實到位；（2）建立制度落實的考核機制。以績效管理為契機落實以能定崗、以崗定責，讓績效考評系統成為推動制度落實的“主抓手”和重要“載體”，確保績效考核人人有指標、人人有責任；（3）建立制度落實的責任追究機制。通過嚴格責任追究對制度落實不力者必須處罰，堅決遏止失責不究、違責不罰現象。嚴格運用責任追究成果，將責任追究與干部運用、員工考核、晉升相結合。

4.做好制度的補充完善、修訂工作。按照“合理的要落實到位，不合理的要修訂完善，缺乏制度規范的要及時建立”的方針，對現有規章制度進行全面清理和規范。對已經過和不起作用的制度要予以廢除；對交叉重疊相互矛盾的制度要重新整合；對“真空”、新興領域要研究制定相關制度；對制度進行分類整理歸集以方便貫徹執行和指導稅收工作。

參考文獻：

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[責任編輯 陳麗敏]