經(jīng)濟社會新常態(tài)下中國長期照護體系完善路徑研究

摘 要：經(jīng)濟社會發(fā)展新常態(tài)下，人口老齡化問題日趨嚴(yán)重，中國老年人口的長期照護問題逐漸成為重要議題，長期照護在中國發(fā)展相對緩慢，存在諸多問題，而臺灣、日本、德國等發(fā)達地區(qū)或國家具有豐富的經(jīng)驗。基于我國長期照護的現(xiàn)狀與相關(guān)政策，借鑒上述發(fā)達地區(qū)或國家的成功經(jīng)驗，完善長期照護體系，是提高中國老年人生活質(zhì)量的重要途徑之一。

關(guān)鍵詞：人口老齡化；長期照護；體系完善

中圖分類號：D998.8 文獻標(biāo)志碼：A 文章編號：1673-291X（2016）01-0188-04

經(jīng)濟社會新常態(tài)下，人口老齡化日趨發(fā)展，老年人數(shù)量的增加必然導(dǎo)致失能人口總量的增加，進而刺激對長期照顧服務(wù)的需求[1]。臺灣《長期照護服務(wù)法（草案）》中第3條將長期照護定義如下：“指對身心失能持續(xù)已達或預(yù)期達六個月以上，且狀況穩(wěn)定者，依其需要所提供之生活照顧、醫(yī)事照護。”經(jīng)濟社會新常態(tài)下中國人口老齡化進程速度不斷加快，完善長期其照顧體系成為重要議題，具有專業(yè)性、持續(xù)性、整合性等特點的長期照顧將成為提高中國老年人生活質(zhì)量的重要途徑之一。

一、中國老年人口現(xiàn)狀及發(fā)展趨勢

2010年全國人口普查第一次直接以60歲及以上老年人自評健康狀況的方式對部分老年人進行了調(diào)查。根據(jù)統(tǒng)計資料顯示，我國老年人中不健康者占16.85%，其中生活不能自理者占2.95% 。以此推算，全國共有接近524萬老年人需要長期照料[2]。伴隨著人口老齡化和人口高齡化的加速發(fā)展，老年失能人口的數(shù)量也將不斷增加。2050年全國60歲以上老人比重約為2010年的2.53倍，在養(yǎng)老服務(wù)欠佳的環(huán)境下，中國政府和社會應(yīng)從老年人的照顧需求出發(fā)，統(tǒng)籌居家照顧、社區(qū)照顧和機構(gòu)照顧，完善經(jīng)濟社會新常態(tài)下的長期照顧體系。

二、中國長期照護現(xiàn)存的問題

（一）家庭照顧逐漸弱化

目前，中國尚未建立完善的養(yǎng)老服務(wù)體系，家庭照護仍是長期照顧的主要形式。老年人慢性病高發(fā)并且所患的疾病復(fù)雜，自我照顧并不現(xiàn)實，配偶、子女是提供家庭長期照護的主要人員，老人或由其他親戚、朋友、鄰居提供照護。配偶能夠提供持續(xù)的個別化長期照顧，但隨著年齡的增長，其身體機能也將不斷弱化，照顧能力減弱。子女能夠在失能老人的長期照顧上發(fā)揮重要作用，但是長期忙于工作又要照顧子女，很難長期照護老人。在中國傳統(tǒng)文化影響下，家庭照護雖然依舊是多數(shù)老年人選擇的方式，但伴隨著老齡化的加速發(fā)展，家庭照護正在逐漸弱化。

（二）城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡

相對城鎮(zhèn)而言，農(nóng)村成為長期照護不足的重災(zāi)區(qū)。在固有的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)下，城鎮(zhèn)老年人具有較為規(guī)范、完善的養(yǎng)老保險制度作為保障，而農(nóng)村老年人僅依靠土地保障或少部分依靠社會養(yǎng)老保險獲得微薄收入。農(nóng)村老年人的社會保障不足，其養(yǎng)老問題主要依靠家庭。農(nóng)村人口的快速增長促使養(yǎng)老服務(wù)需求不斷增加，這一現(xiàn)狀對農(nóng)村長期照護提出挑戰(zhàn)。農(nóng)村長期照護人口多不斷增加，農(nóng)村養(yǎng)老機構(gòu)無法滿足需要，況且農(nóng)村養(yǎng)老機構(gòu)數(shù)量有限、參差不齊，養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)尚未形成，服務(wù)能力有限；此外，由于貧困問題，部分勞動力輸入城市，進一步弱化了農(nóng)村長期護能力，在這一局勢下城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡的問題日益突出。

（三）服務(wù)體系建設(shè)不完善

老齡化浪潮下，老年的需求不僅局限于醫(yī)療護理和生活照料，長期照護并不簡單地等于長期和照護的疊加，而是需要“個別化”的服務(wù)，更加注重精神慰藉，不斷豐富的服務(wù)內(nèi)容要求長期照護體系不斷完善。同時，我國家庭老年照料功能日益弱化，老齡照料體系迫切需要完善[3]。中國擁有數(shù)量眾多的養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)提供長期照護，但入住率較低，資源未能得到充分利用。社區(qū)機構(gòu)發(fā)展水平不高，服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)尚未統(tǒng)一，缺乏有效的管理和監(jiān)督。原有的醫(yī)療衛(wèi)生、養(yǎng)老健康服務(wù)系統(tǒng)層次單一，醫(yī)療保險、養(yǎng)老保險仍有缺陷，長期照護保險屬于空白階段，對于制度建設(shè)提出了新期待。

（四）人才隊伍建設(shè)有待提高

由于專業(yè)知識的缺乏，養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)只能提供低層次的服務(wù)，僅僅是提供養(yǎng)老場所，滿足基本生活需求[4]。失能老人的長期照護要求具有正規(guī)性、專業(yè)性、持續(xù)性，醫(yī)院 、養(yǎng)老院、社區(qū)、家庭等均可提供服務(wù)，但無論是管理者還是服務(wù)的直接服務(wù)者并未完全意識到提供專業(yè)長期照護的重要性。長期照顧尚未作為一門專業(yè)進入任何教育機構(gòu)，職業(yè)資格認證未能普及，行業(yè)準(zhǔn)入門檻較低等原因?qū)е路?wù)隊伍的人員構(gòu)成、職業(yè)道德、倫理素養(yǎng)、工作方法、業(yè)務(wù)能力專業(yè)水準(zhǔn)偏低。

三、發(fā)達國家或地區(qū)的經(jīng)驗

（一）臺灣

1.相關(guān)政策背景

臺灣地區(qū)先后頒布國軍退除役官兵輔導(dǎo)條例（2002）、護理人員法（2007）、精神衛(wèi)生法（2007）、老人福利法（2009）、身心障礙者權(quán)益保障法（2011）、全民健康保險法（2011）等與長期照顧相關(guān)的法規(guī)，對服務(wù)對象、目的、內(nèi)容及專業(yè)團隊等提出了具體要求。

2.臺灣長期照顧十年計劃

為積極應(yīng)對高齡與失能人口成長而帶來的健康醫(yī)療與長期照顧需求，臺灣行政院于2007年頒布了臺灣長期照顧十年計劃。

3.小結(jié)

臺灣長期照顧十年計劃的推行取得了良好的效果，建立起了完整的長期照顧服務(wù)輸送模式、長期照顧管理中心、長期照顧服務(wù)需求綜合評估機制、多元長期照顧服務(wù)方案、階梯式補助及部分負擔(dān)機制，大大發(fā)展了長期照顧服務(wù)人力資源，長期照顧服務(wù)使用比率也有了很大的提升[5]。

（二）日本

1.相關(guān)政策背景

日本在人口老齡化趨勢明顯的形式下，以社會保險制度促進長期照護服務(wù)體系的轉(zhuǎn)型發(fā)展，同時日本也是亞洲第一個推行長期照護保險的國家。

日本于1989年頒布了《老人保健福利推動十年戰(zhàn)略》（以下簡稱“黃金計劃”）該計劃涵蓋長期照護體系發(fā)展的所需的設(shè)施、人力資源、研究力量以及教育等相關(guān)方面。為修正“黃金計劃”在實踐中暴露出的現(xiàn)實問題，滿足長期照護的需求發(fā)展，日本于1994年在“黃金計劃”基礎(chǔ)之上進行調(diào)整，修訂，推出了“新黃金計劃”。兩項計劃的實施為日本介護保險制度的推行奠定了良好基礎(chǔ)。

2.日本介護保險制度

日本介護保險是一種強制性的社會保險，要求40歲以上的日本國民必須投保并繳納保費。介護保險的對象為兩類人群：第一類被保險人為65歲以上的人群，該類人群被納入強制性保險；第二類人群為40～64歲之間的人群并且具備醫(yī)療保險，該類人群通過申請被保險。保險費用由方和中央政府負擔(dān)50%； 第一類被保險人負擔(dān)17%，第二類被保險人負擔(dān)33%。從養(yǎng)老金中扣除。介乎保險通過家庭訪視服務(wù)、短期入居機構(gòu)照護、輔助租借及購買、失能團體家屋等為失能老人提供服務(wù)。在介護保險范圍之內(nèi)，個人僅需負擔(dān)10%的費用，其余的90%由介乎保險支出。

3.日本長期照護質(zhì)量保障

在日本長期照護監(jiān)質(zhì)量保障系中，除中央、縣、市三個政府層面外，日本政府建立了職業(yè)和資格認證制度，通過官方認證系統(tǒng)對長期照護的工作人員進行資格審定，同時由中央政府推薦第三方對長期照護服務(wù)進行評估。

4.小結(jié)

建立在介護保險之上的日本長期照護體系具有四個優(yōu)點：（1）被保險人有自由選擇權(quán)；（2）結(jié)合醫(yī)療照護和福利服務(wù)；（3）服務(wù)提供的多元化；（4）部分負擔(dān)的公平[6]。同時，一系列監(jiān)管舉措對于日本長期照護提升專業(yè)水平，改善服務(wù)質(zhì)量，加強標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)起到了促進作用。

（三）德國

1.相關(guān)政策背景

德國作為最早實施社會保險制度的國家，始終保持著先驅(qū)的地位。為促進社會的良性運轉(zhuǎn)與協(xié)調(diào)發(fā)展，避免嚴(yán)重老齡化帶來的負面影響。德國政府提出了一些列措施進行改革：健康體制改革（1988）、居家照護給付（1989）、租稅改革（1990）、年金改革（1992）等。

2.德國長期照護保險制度

德國國會于1994年5月通過《長期照護保險法》，長期照護保險成為繼健康保險、職業(yè)災(zāi)害保險、年金保險和失業(yè)保險之后的德國社會保險體系的第五大支柱。鼓勵居家照護，減少機構(gòu)照護是德國長期照護保險法的主要政策目標(biāo)之一。

德國長期照護保險制度采用現(xiàn)收現(xiàn)付制，費用由雇主和雇員雙方共同負擔(dān)各占50%，目前保險率為1.95%。德國長期照護保險的給付根據(jù)需求強度制定，給付的形式分為三類：（1）給予非正式照顧者現(xiàn)金補貼；（2）提供專業(yè)的照護服務(wù)；（3）給予機構(gòu)照護現(xiàn)金補貼[7]。

3.德國長期照護質(zhì)量保障

德國長期照護質(zhì)量保障依托法規(guī)進行監(jiān)管。2001年《長期照護質(zhì)量保障法》明確規(guī)定服務(wù)的提供者要對服務(wù)質(zhì)量負責(zé)，并且負責(zé)質(zhì)量的保障體制，同時制定了一系列的制裁措施。于2003年實施的《2000年教育改革法》制定了統(tǒng)一的長期照護人員標(biāo)準(zhǔn)，并要求老年長期照顧人員進行三年培訓(xùn)。

4.小結(jié)

德國長期照護制度的建立與發(fā)展尊重國家的傳統(tǒng)文化，國家以公共制度的介入，來緩解家庭護理的責(zé)任與經(jīng)濟負擔(dān)，其社會保障制度易于被民眾所接受[8]。建立在長期照護制度基礎(chǔ)上以家庭為中心的傳統(tǒng)養(yǎng)老模式有效地緩解了德國的長期照護問題，相關(guān)法規(guī)的出臺為長期照護提供了質(zhì)量保障。

四、完善中國長期照護體系的對策建議

（一）以“社會政策國際論壇暨系列講座”為契機，完善中國長期照護政策體系

“社會政策國際論壇暨系列講座”是促進社會政策交流的有效途徑，通過理論與實踐的探討，可以促進我國社會政策及相關(guān)領(lǐng)域的發(fā)展。人口老齡化正在改變著我國社會，由此帶來一系列問題。廣大學(xué)者及實際工作者應(yīng)以此為契機，討論經(jīng)濟社會新常態(tài)的長期照護體系，從需求出發(fā)、立足實踐，科學(xué)制定中國長期照護總體規(guī)劃。同時，整合資源，搜集實際工作中出現(xiàn)的問題，從社會政策的特點和優(yōu)勢出發(fā)提出解決方案，從而推動長期照護服務(wù)體系完善，提高中國老年人生活質(zhì)量。

（二）統(tǒng)籌安排居家照護、社區(qū)照護和機構(gòu)照護

以家庭為基礎(chǔ)開展長期照護是解決養(yǎng)老問題的基本途徑，家庭歷來是老年人首選的養(yǎng)老場所，可為老年人提供最便捷、最可靠的資源。同時，發(fā)展社區(qū)照護、機構(gòu)照護彌補居家照護的不足。完善社區(qū)生活服務(wù)設(shè)施建設(shè)，改善老年人生活環(huán)境，政府投入資金在全社會（包括城鎮(zhèn)、鄉(xiāng)村）加快建設(shè)長期照護機構(gòu)建設(shè)，設(shè)立機構(gòu)行業(yè)門檻，統(tǒng)一機構(gòu)建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，注重老年人及其家屬的需求，分擔(dān)居家養(yǎng)老的壓力。同時，推行“醫(yī)養(yǎng)結(jié)合”模式，整合醫(yī)療服務(wù)和養(yǎng)老服務(wù)，完善服務(wù)模式。

（三）加強長期照護服務(wù)隊伍建設(shè)

長期照護具有專業(yè)性的特點，需提供高質(zhì)量的服務(wù)。服務(wù)提供者包括家庭、鄰里、社區(qū)、護理人員、醫(yī)生、社會工作者等。通過照護技能評比、職業(yè)資格認證、服務(wù)評估反饋促進服務(wù)隊伍整體素質(zhì)的提高，重視人力資源庫的維持。鼓勵高校建設(shè)老年長期照護學(xué)科或開設(shè)長期照護培訓(xùn)機構(gòu)，結(jié)合心理學(xué)、社會工作、護理學(xué)、公共醫(yī)療衛(wèi)生等相關(guān)專業(yè)開展教學(xué)工作，建設(shè)長期照護的跨學(xué)科人才隊伍。同時，推進社會參與，建設(shè)一支具有專業(yè)素養(yǎng)的志愿者服務(wù)隊伍。

（四）建立多層次的照顧標(biāo)準(zhǔn)和服務(wù)體系

中國在老年長期照顧服務(wù)提供過程中應(yīng)按照不同的標(biāo)準(zhǔn)進行分類確定失能老人的照護級別以及不同級別所需的長期照護服務(wù)，并根據(jù)級別為老年人提供長期照護補貼，緩解其經(jīng)濟壓力。同時建立個案管理的服務(wù)體系，根據(jù)老年人的實際情況提供“個別化”的長期照護服務(wù)，完善長期照護管理信息管理系統(tǒng)，優(yōu)化資源配置，滿足老年人需求，實現(xiàn)多元化的照護服務(wù)。

（五）推行老年長期照護保險

中國老年人對于長期照護保險系統(tǒng)的需求已經(jīng)通過量化分析的輔助得到了討論，結(jié)果顯示存在需求市場。中國應(yīng)推行長期照護保險，同時將社會保險制度作為長期照顧體系完善的長期目標(biāo)。建立長期照護保險保障城鄉(xiāng)老人均可享受長期照護，政府需發(fā)揮財政作用，為建立長期照護保險籌資機制奠定基礎(chǔ)。長期照顧保險作為一種補充制度能夠為老年人提供保障，避免由于失能導(dǎo)致老年人家庭致貧、返貧的現(xiàn)象。

（六）發(fā)展質(zhì)量評估監(jiān)督體系

中國的長期照護體系需通過檢查、評估、監(jiān)管確保服務(wù)質(zhì)量從而進行完善。政府作為主導(dǎo)者需健全法律法規(guī)確定統(tǒng)一質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，加強監(jiān)管，除政府之外引入第三方評估機構(gòu)，協(xié)助政府針對服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、服務(wù)質(zhì)量、服務(wù)水平等開展評估，并將老年的精神需求納入評估體系。中國政府應(yīng)對長期照護體系進行規(guī)劃、管理、規(guī)范和引導(dǎo)，合理利用資源，分配不同主管部門的職責(zé)，完善配套的政策法規(guī)和設(shè)施建設(shè)，并督促落實。形成經(jīng)濟社會新常態(tài)下符合中國人口老齡化現(xiàn)狀的照護服務(wù)管理系統(tǒng)，加強長期照護需求鑒定評估體系的標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)，完善長期照護服務(wù)配置監(jiān)督機制，保證老年人享有高質(zhì)量的長期照護服務(wù)。

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[責(zé)任編輯 陳 鶴]