新疆阿勒泰地區以工代賑建設現狀及對策建議

摘 要：以工代賑是一項重要的扶貧開發政策，對改善貧困地區群眾生產生活條件、促進貧困群眾脫貧致富做出了重要貢獻。在國家的有力支持下，阿勒泰地區扎實推進以工代賑建設，取得了顯著成效，改變了貧困地區農村基礎設施落后的面貌，對促進農牧民脫貧致富、經濟發展和社會穩定發揮了重要作用。深入調研“十二五”時期以工代賑建設基本狀況，從項目建設進展、取得成效和主要經驗等方面全面了解建設現狀及存在的問題，根據“十三五”時期的新形勢，有針對性地提出科學制定中長期規劃、增加投入、加強項目建設管理等對策建議，對于進一步提高以工代賑政策的精準性和扶貧效果，充分發揮其拉動投資、促進增收、提供就業，實現新疆跨越式發展和長治久安具有重要意義。

關鍵詞：以工代賑；現狀；對策；新疆阿勒泰地區

中圖分類號：F127 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2016）01-0041-03

自1984年，阿勒泰地區實施“以工代賑”工作以來，不斷加大投入力度，改善了貧困地區生產生活條件，但由于歷史欠賬多，貧困地區水利、交通等基礎設施仍然比較落后，與發達地區差距不斷拉大，嚴重制約了經濟社會健康發展。為適應扶貧開發新形勢、新任務、新要求，于2015年6—7月赴阿勒泰地區（青河縣、吉木乃縣）進行實地調研，考察了基本農田建設、農田水利建設、鄉村道路等項目建設情況，深入了解取得經驗、面臨困難挑戰，為今后以工代賑順利開展奠定了堅實基礎。

一、建設總體情況

（一）建設規劃情況

“十二五”時期，阿勒泰地區規劃實施項目47項，總投資13 216萬元，其中以工代賑13 045萬元，地方配套171萬元。規劃建設：改造中低產田0.9萬畝；控制和改善灌溉面積47萬畝，節水灌溉面積2.75萬畝，修建引水及排堿渠2公里，渠道防滲145.9公里，配套建筑物33座；修建鄉村道路10公里，改良天然草場0.75萬畝，建設牲畜棚圈65座，小流域治理面積6平方公里。

（二）規劃實施情況

“十二五”以來，阿勒泰地區共安排以工代賑項目52個（其中財政預算內以工代賑項目38個，以工代賑示范項目14個）；完成工程總投資16 180萬元（其中以工代賑項目資金16 110萬元）；發放勞務報酬1 137.5萬元。其中：“十二五”時期，青河縣完成以工代賑項目24個（其中財政預算內以工代賑項目17個，以工代賑示范項目7個）；完成揚水站3座，龍口1座，溢流堰2座，清理河道2公里，渠道防滲74.743km，高效節水工程41 466畝，牧道12公里，引水廓道2公里，土地平整500畝；完成工程總投資8 993萬元（其中以工代賑項目資金8 943萬元）；發放勞務報酬637.5萬元。“十二五”時期，吉木乃縣通過以工代賑項目的建設，改擴建防滲渠65.147公里，水工建筑物46座，暖圈65座，建設飼草料地0.5萬畝，建設基本農田0.6萬畝，改善灌溉面積6.6萬畝，覆蓋全縣各鄉鎮，受益貧困戶達0.39萬戶1.55萬人。

二、項目建設成效

“十二五”以來，以工代賑以示范村項目建設為重點，以農民增收為目標，堅持科學規劃，整合資源，政府引導，群眾參與，規范管理，強化監督的思路，建起一批高規格、高質量、高效益的示范工程，為貧困地區的社會主義新農村建設起到了典型引路、輻射帶動作用，取得了積極成效。

（一）農村基礎設施條件得到改善

以工代賑項目從大多數群眾愿望出發，從各地經濟發展亟需解決的問題入手，建設了交通、水利、畜牧等一批農村發展和農民生活必需的基礎設施，“十二五”期間，阿勒泰地區完成揚水站3座，龍口1座，溢流堰2座，清理河道2公里，渠道防滲74.743km，高效節水工程41 466畝，牧道12公里，引水廓道2公里，土地平整500畝全面加快農村基礎設施建設步伐，基本解決了項目區貧困群眾出行難、運輸難、飲水難、灌溉難和生存難問題，切實改善農村生產生活條件，為城鄉發展一體化提供有力支撐。

（二）農業綜合生產能力不斷加強

農田水利、高效節水灌溉建設，飼草基地等項目的建成，進一步提高了農業綜合生產能力，“十二五”時期，阿勒泰地區完成基本農田0.6萬畝，新建、改擴建引水干渠72.147公里，建設滴管1.273萬畝，管輸4.3219公里，飼草料基地0.54萬畝，棚圈65座，降低牲畜的死亡率，提高了牧民的養殖收入，保障了生產安全，增加了抗御自然災害能力，促進了現代農牧業發展。

（三）村容村貌進一步改善

通過項目實施促進了鄉村集約節約用地、美化村容村貌，鄉村道路條件得到改善，優化農村發展環境和農民生活環境。同時，引導農牧民形成文明鄉風，促進文化素質技能提高，改善農村生態環境和建設文明家園建設，促進了貧困地區經濟發展。

（四）農牧業實現增產增收

通過項目實施促進了農牧民增產增收，截至2014年，阿勒泰地區農牧民人均純收入達到9 404元，比2010年的5 138元增長14.5%，以工代賑項目建設提高了就業能力脫貧致富，對當地社會穩定、民族團結有積極的影響。

三、存在的主要問題

根據調研組在青河縣、吉木乃縣等貧困縣以工代賑項目調研，重點對當地農牧民生產、生活狀況進行實地走訪調查，調研組認為，以工代賑項目的實施成效顯著，農田水利等設施得到較大改善，“行路難”“飲水難”“致富難”得到較好解決，生活質量明顯提高，生產條件顯著改觀，生態環境得到有效保護，農牧民思想觀念也發生了可喜轉變。但是，通過調查也發現，以工代賑項目實施中仍然存在一些問題，這些問題影響到項目實施效果，應當引起重視并加以解決，讓以工代賑工程真正造福于貧困農牧民。

（一）脫貧致富難度大

阿勒泰地區貧困人口眾多，到2014年底，全疆扶貧標準線以下的貧困人口329萬人，占農牧民總人數的31%，城鎮低收入群體收入僅為全區平均水平的1/3。阿勒泰地區貧困人口分布區域廣，主要分布在偏遠地區、山區，自然資源條件惡劣，自然災害頻仍，經濟社會發展緩慢。農牧民生產生活方式仍然落后，社會民生事業滯后，貧困人口脫貧難度大，尤其是少數民族貧困人口受教育程度低、語言不通、勞動技能差，就業能力低，參與以工代賑項目建設難度大，獲取就業崗位的機會有限，轉移就業困難，實現增收難度大，扶貧工作任重而道遠。

（二）基礎設施建設滯后

雖然經過數年投資建設，阿勒泰地區貧困縣基礎設施建設仍然落后，農牧民生產生活條件長期得不到根本改變，主要表現為：農村交通不發達，農村公路等級低，通行能力差，仍有部分鄉村未通公路，解決貧困群眾“行路難”的任務還很艱巨；水利設施基礎較差，農村安全飲水問題不能得到有效解決。缺少重大項目的支撐帶動，基礎設施滯后仍然是制約貧困地區經濟社會發展的瓶頸和主要致貧原因。

（三）資金規模不足

近年來，以工代賑作為有效扶貧方式，國家項目資金總規模沒有大幅增加，始終保持40億元，自治區自2011年國家財政預算內資金由2.12億增加為2014年的2.27億元，年均增長2.3%，增長較為緩慢。從阿勒泰地區貧困情況看，要從根本上改善這些地方的基礎設施和生態環境，促進農民收入大幅度增長，需要安排較大投資集中治理、建設和開發。由于貧困縣多處于偏遠地區，建設成本較高，同時受市場因素影響，主要原材料價格漲幅較大，建設所需水泥、砂石等主要原材料價格和人員工資大幅上漲，如青河縣近三年來，砂石價格上漲了約50%，人員工資平均增長約50%，水泥平均價已經達到540元/噸，僅此一項造成工程建設成本增加25%，建設成本大幅增加影響了項目順利實施和扶貧開發效益。

（四）建設標準偏低

阿勒泰地區貧困人口集中分布在南疆四地州、北疆高寒山區，在這些區域安排實施基本農田、農田水利、鄉村道路等基礎設施建設項目的條件差，單位工程造價實際都比國家以工代賑補助標準高出許多，致使項目建設困難較大，工程難以達到預期效果，工程效益受到影響。

（五）建設內容較窄

從貧困地區實際情況看，國家規定以工代賑的六類建設內容對于改善基礎設施、農業生產條件、生態環境發揮了至關重要的作用。但從實踐看，這六類建設內容較窄，滿足不了貧困農村基礎設施建設的總體需要，如城鎮基礎設施建設、社會公共事業建設、產業類等發展需要，對促進貧困農牧民生活改善、增收致富仍有較大局限。

（六）項目覆蓋面不廣

以工代賑項目未能覆蓋非國貧縣貧困人口，非國貧縣貧困人口能夠獲得的幫助微乎其微。目前，國家以工代賑項目只扶持了國家扶貧開發工作重點縣區，而事實上，阿勒泰地區較多縣鄉貧困人口眾多，基本生產生活條件仍然較差，急需用以工代賑扶貧方式幫助其從根本上解決脫貧致富問題。

四、對策建議

（一）拓寬建設內容范圍、擴大項目覆蓋面，實現精準扶貧

拓寬以工代賑建設內容，在原有六大建設內容基礎上進一步拓寬范圍，加大示范帶動輻射作用明顯的項目建設，以對農牧民生產生活及地方經濟發展較大的項目為重點，著力提高區域“造血功能”，圍繞貧困鄉村水、路、土地改良等重點薄弱環節，逐步實現城鄉基礎設施共建共享；進一步推進農村中小型公益性基礎設施建設，兼顧農村生產性基礎設施建設，加大中低產田改造、鹽堿地治理、農田小水利、防護林建設、草場建設等建設力度。建議增加項目建設覆蓋面，使非國定貧困縣貧困人口也能獲得以工代賑資金支持。

注重以工代賑與精準扶貧項目相結合，使以工代賑項目不僅符合中央提出的扶貧要進村入戶的要求，而且更具針對性、科學性，積極引導貧困群眾參與工程建設，促進貧困人口收入持續增長，確保項目發揮最大效益，實現精準扶貧，惠民富民。

（二）以支持脫貧致富產業發展為重點項目

準確把握國家政策趨向，科學編制以工代賑中長期規劃，爭取國家給予阿勒泰地區特殊政策。規劃應繼續把以工代賑投資重點放在解決興水、改土、修路、產業化發展等與群眾生產生活最為緊密的地方，圍繞脫貧致富目標，科學制訂中長期規劃，圍繞貧困群眾增收致富的優勢特色產業，努力為產業發展夯實基礎，搭建平臺，通過項目建設扶持龍頭企業，發展產業基地，最終實現農民增收、農業增效、農村發展的良好局面；扶持帶動第三產業全面發展，支持科技扶貧和勞動資源開發，扶持農村教育衛生等公共事業，提高貧困地區的人口素質與勞動技能，增強貧困地區經濟發展后勁，促進貧困地區經濟發展和農民脫貧致富。

（三）擴大政府資金來源，提高建設標準

積極爭取擴大政府資金投入。要實現從根本上改善群眾生活生產生活條件和脫貧致富目標，以工代賑扶貧投入力度有待進一步加大。政府投資在以工代賑投資中占有極大比例，是阿勒泰地區以工代賑發揮效益的重要保障。為發揮政府投資對以工代賑建設的引導作用，確保以工代賑投資穩定增長，還要進一步積極爭取國家投資，自治區也要加大政府投資力度，積極拓展中央投資項目配套資金籌措渠道。

提高項目建設補助標準。建議進一步提高以工代賑項目補助標準，同時根據各地自然環境、貧困程度、經濟發展水平、建設施工難易程度等不同，其工程建設成本上也差異較大，因而建議國家分地區、分貧困程度提高項目補助標準，以確保工程建設質量和標準。

（四）整合項目資金，減免配套

整合項目資金。注重管理機制改革創新，必須注重大整合，巧結合，用活用好每一分錢，在保證項目資金用途、性質、地點不變的原則下做好集聚資金打捆使用，以規劃整合項目，以項目整合資金，通過整合水利、國土整治、農業綜合開發、扶貧、援疆、畜牧部門等項目建設資金，把分散的資金有效地聚集起來，集中使用，提高資金使用效率。

爭取進一步減免配套。探索自治區、地（州、市）按比例承擔配套資金機制，避免地方配套資金一刀切，同時免除貧困及財政困難縣市配套資金，避免配套資金無法落實或假配套現象，確保中央投資項目順利建成，發揮投資效益。

匹配項目管理工作經費。各級以工代賑辦是以工代賑項目計劃、實施、監督的主體，現在項目管理越來越細、要求越來越嚴，責任重、業務量大，所需經費支出較大。并且以工代賑項目涉及到每個農戶，工作面寬量大，管理費用不足，嚴重影響了以工代賑工作的正常開展。建議國家在以工代賑項目資金中安排不低于8%的項目管理費用，確保以工代賑項目管理有序規范運轉。

（五）加強項目管理，完善監管機制

認真抓好項目的實施方案、可研報告、初步設計的編報工作。嚴格按照以工代賑資金管理辦法進行管理，通過國庫支付中心統一進行資金支付管理，確保項目資金安全運行。做到項目資料收集齊全，歸檔保管有序。嚴格按照以工代賑內業管理十六項要求收集資料，資料不齊不歸檔，將規范化的管理和有效的實施體現在各類資料檔案上。

加強項目監管，確保工程質量。嚴格按照以工代賑管理辦法執行建設項目“四制”。加大監督力度，經常深入施工現場檢查工程質量，發現問題，限時整改；強化相關部門的監督力度，實行行業監督，財政、審計部門在加強資金管理的同時，對工程質量也進行跟蹤監管。把以工代賑項目工程的后期管護與村民的“一事一議”、農村專業合作組織、村民自治管理相結合，調動廣大群眾積極參與以工代賑項目工程的管理，增強農民自我管理的意識。

[責任編輯 陳麗敏]