北京市區域科技創新的財政支出研究

摘 要：科技創新是北京建設世界城市、實施“綠色北京、人文北京、科技北京”發展戰略的重要動力。近年來，北京市區域科技創新發展迅速。但是，北京市在區域科技創新中仍然存在著財政科技支出與科研成果的產出不成正比、科研經費不正當獲取和使用的現象頻發、財政支出對科技企業的支持力度較小等問題。針對這些問題，北京市應從公共財政的角度出發，完善財政政策體系，合理分配財政支出，調整科技獎勵方向，加大科研經費監管力度，支持科技創新發展。

關鍵詞：科技創新；區域創新；財政支出

中圖分類號：F127 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2016）01-0061-05

引言

科學技術是第一生產力。隨著知識經濟時代的到來，科學技術已經逐漸成為現代生產力發展和經濟增長的關鍵因素，而科技創新則是科學技術轉化為生產力的決定因素。黨的十八大提出實施創新驅動發展戰略，北京市委、市政府積極響應黨和國家的號召，全面落實《關于增強自主創新能力建設創新型城市的意見》《關于深化科技體制改革加快首都創新體系建設的意見》等。

財政支出是科技創新活動主要的資金來源。財政支出通常采用財政預算的方式來實現其對科技創新活動的支持，能夠通過彌補市場缺陷和引導正外部性溢出來促進科技創新的順利進行，科技創新戰略的實施離不開財政支出激勵。北京市的科技經費投入逐年增長，財政科技支出快速增加，投入強度持續保持在一個較高的水平。在國家財政和北京市財政的大力支持下，北京市自主創新能力顯著增強，科技產出大幅增加，區域科技創新環境不斷優化。

一、北京市區域科技創新的財政支出概況

近年來，在國家財政和北京市財政的大力支持下，北京市財政政策環境不斷優化、科學研究事業的財政支出呈現穩步增長的態勢、研究與試驗發展經費投入強度持續保持較高水平、國家和地方性的科技項目財政支出逐年增加，區域科技創新發展迅速。

（一）財政政策環境不斷優化

近年來，北京市政府充分發揮科技政策的引導和調控作用，制定實施了《關于深化科技體制改革加快首都創新體系建設的意見》《中關村國家自主創新示范區企業股權和分紅激勵實施辦法》等百余項支持科技創新的地方法規、政府規章和規范性文件等。

其中，北京市在科技創新政策的財政支持方面加大力度（見圖1），發布了《關于延長國家大學科技園和科技企業孵化器稅收政策執行期限的通知》《中關村國家自主創新示范區現代服務業試點扶持資金管理辦法》等15項財政政策，促進了創新要素的高效配置和優化集成。

（二）科學研究事業的財政支出呈現穩步增長的態勢

近年來，國家財政對科技的投入逐年增加，從2006年的1 688.5億元上升到2011年的4 902.6億元，科技撥款在國家財政總支出中所占的比重徘徊在4.3%左右，處于平穩中略有增長的趨勢（見圖2）。

北京市作為全國的科教中心，對于科技的投入也處于全國的領先地位。2006—2011年，北京市地方財政科技撥款逐年遞增，從60.49億元上升到183.07億元；地方財政科技撥款占地方財政總支出的比例總體也處于增長趨勢，2011年北京地方財政科技撥款183.07億元，占地方財政總支出的比例為5.64%（見圖3）。

（三）研究與試驗發展經費投入強度持續保持較高水平

研究與試驗發展經費（簡稱RD經費）投入強度，指RD經費支出與GDP（地區生產總值）之比，是衡量一國或一個地區在科技創新方面努力程度的重要指標。RD經費增長已經成為衡量一國或一個地區轉型升級的“新標尺”。

北京市的RD經費內部支出逐年遞增，從2010年的8 218 234萬元上升到2012年的10 633 640萬元，保持了超過13%的增長率；RD經費投入力度穩步保持在一個較高的水平，三年來投入強度平均達到5.84%（見下頁表1）。從北京市近年來的RD經費投入情況不難看出，北京市地方財政對區域科技創新的大力支持。

（四）國家和地方性的科技項目財政支出逐年增加

在星火計劃、火炬計劃、國家973項目、國家自然科學基金、北京市自然科學基金、北京市科技型中小企業創新基金等各類國家和地方性科技項目上，北京市財政支出每年都會投入大批資金支持科技創新活動的開展，并且支出的數額逐年增加。

以北京市自然科學基金為例，作為“十二五”期間首都區域科技創新體系的重要組成部分，主要資助的目標為首都地區自然科學和與自然科學相交叉學科領域的基礎研究、應用基礎研究及相關環境條件促進活動。2011年度項目申請5 867項，其中471項獲得基金資助，資助經費共5 395萬元；2012年度項目申請6 198項，其中619項獲得基金資助，資助經費共7 190萬元。隨著北京市對科技創新重視程度的提高，有更多的項目申請成功，財政對項目的資助金額也不斷提高。

二、北京市區域科技創新財政支出存在的問題

雖然財政支出推動了北京市區域科技創新的發展，但是仍然存在著財政科技支出與科研成果的產出不成正比、科研經費不正當獲取和使用的現象頻發、財政支出對科技企業的支持力度較小等問題。

（一）財政科技支出與科研成果的產出不成正比

2010年以來，北京市財政支出中科學技術支出數額逐年增長，而科技成果的數量呈現緩慢增長的態勢，獲得國家級獎勵的科技成果數目僅占總數的6.2%左右。2013年北京市地方公共財政預算支出4 173.7億元，基本公共服務支出占比近六成，其中科學技術支出為234.7億元，占總支出的5.6%，比2012年增長了5.6%。而在科技成果方面，2013北京市年科技成果登記數為1 043項，與2012年的1 040項基本持平；從獲獎情況來看，2013年北京市科技成果獲國家技術發明獎和國家科學技術進步獎的項目分別為19項和38項，分別比2012年減少了13.64%和28.0%，約占科技成果總數的5.47%（見表2）。

北京的科技研發能力雖然在國內處于領先水平，但具有獨立知識產權的研發創新仍然較弱，核心技術對外依存度高。一些政府部門為鼓勵企業申報專利，出臺以資金獎勵形式貼補企業的政策，造成企業大量申報專利，但是其中真正有價值的卻很少，不僅擾亂了專利市場秩序，還給政府增加了財政負擔。不僅如此，科技經費的增加，使大學、科研機構、企業乃至個人申報科技計劃、專項、基金的積極性增加，但是由于各類計劃的管理部門缺乏溝通、申報流程缺乏專業評估，出現了重復立項、項目完成單位專業水平不夠等現象，導致了國家或地方投入的科研經費無法取得對等的、有價值的科研成果。

（二）科研經費不正當獲取和使用的現象頻發

科研經費雖然有發放機構、審計等重重監管，但仍然存在漏洞。這種情況在大學和科研機構中尤為顯著。2012年4月審計署發現了包括原北京郵電大學軟件學院執行院長宋茂強、浙江大學教授陳英旭等5所大學7名教授通過利用科研項目資金發放的漏洞，私吞國家科技重大專項資金多達2 500余萬元的行為。

北京市的科研經費主要來源于政府的財政投入，由于現行的科研管理體制存在著缺乏專業評估機制、行政權力直接控制項目審批和經費發放等問題，一方面導致真正急需資金的創新項目得不到財政支持，另一方面導致一些科研人員通過拉關系、賄賂的方式獲取項目，繼而出現隨意支配和貪污項目經費、經費使用混亂等現象。

（三）財政支出對科技企業的支持力度較小

我國的財政支出對企業的支持力度與發達國家相比，存在著明顯的差異。美國有超過1/3比例的科研成果是來自企業，其研發經費約占美國研發總支出的70%；而在我國，超過七成的科研成果是來自中科院等科研機構，大學和企業的科研產出很少。盡管北京總體研發投入強度較高，但企業研發投入強度不足。從《北京統計年鑒2014》公布的數據中，2013年北京市研究與試驗發展（RD）經費情況來看，RD經費內部支出總計為1 185.05億元，其中科研機構支出總額為602.39億元，占支出總額的半數以上；而企業支出總額僅為428.33億元，約占支出總額的36.14%。另外，在優惠政策方面，并沒有對科技企業予以創新的鼓勵，比如生產型增值稅制度規定，企業研發投入中固定資產價值可以抵扣，而以科技人員、企業專利為主的無形資產等投入不能抵扣，但這些無形資產往占科技企業投入的很大比例。

根據經濟合作與發展組織《奧斯陸手冊》的標準，企業RD投入強度達到1%～4%，表示其創新能力中等。2009年，北京企業RD投入強度僅為1%，創新能力仍有較大提升空間。作為科技創新主體，企業科研成果成果少的原因，一方面是自身用于研發的投資較少，投資渠道單一；另一方面是政府財政支持的重點大多是面向科研機構，對企業的支持力度不夠。

三、財政手段支持北京市區域科技創新的對策建議

2014年10月即將發布實施的《關于深化中央財政科技計劃（專項、基金等）管理改革方案》中，將對現有科技計劃（專項、基金等）優化整合，以提高資金使用效率，而這涉及到1 000多億的中央財政資金的具體使用。北京市應認真研究國家的改革方案，根據區域科技創新的實際情況，完善財政政策體系、合理分配財政支出、調整科技獎勵方向、加強科研經費監管力度等財政手段，支持科技創新的發展。

（一）完善財政政策體系，加大企業科技創新研發投入

2014年12月在北京舉行的中央經濟工作會議中提出積極財政政策要有力度。近年來，雖然北京的中關村自主創新示范區等地區實施了金融、財稅、人才激勵、科研經費等促進科技創新的一系列政策并取得了積極成效，但只是在部分重點區域、行業試點、先行，未能惠及全部企業。完善財政政策體系，可以長效作用于企業科技創新。

企業科技創新研發投入是影響科技成果產出數量和質量的關鍵性因素。德國政府為支持企業技術創新，通過政府財政補貼、增加中小企業創新促進資金、降低公司所得稅和個人所得稅等措施，改善企業融資環境、增加企業研發投入；放寬中小企業項目申請權期限、簡化項目申請程序等措施，使企業創新活動獲得廣泛資助。北京市作為首都，科技創新中心是核心功能之一。高新技術企業是北京市科技創新的主要力量，正在向著科技創業孵化、專項技術主導、“技術+資本”、資產重組、技術戰略聯盟、產業聯盟、國際化帶動產業化等多個方向發展，對科技創新研發投入的需求也就逐步增加。北京市可以結合城市發展特點并借鑒德國的經驗，運用財政手段，建立利益補償機制，激發企業科技創新的積極性，加大研發投入。

首先，加大科技計劃的資助力度。北京市自然科學基金、北京市科技型中小企業創新基金等科技項目的研究成果大多具有較強的創造性和新穎性，是高新技術的重要來源，科技計劃的成功申報可以為企業科技創新帶來數量可觀的研發費用。其次，完善現有的稅收激勵政策。一方面，結合稅制改革方向和稅種特征，從激勵自主創新、鼓勵發展新業態等角度，制定流轉稅、所得稅、營業稅等支持政策，形成普惠性激勵社會資源發展科技創新的政策手段；另一方面，在優惠政策中增加針對企業科技創新的相關條款，減輕企業稅收負擔的同時，鼓勵企業進行技術轉移和成果轉化等活動。另外，建立風險分擔機制，加大對自主知識產權的保護與激勵，營造良好的市場環境和創新氛圍，讓企業敢于創新。

（二）合理分配財政支出，大力支持科技創新核心區域和重點產業的發展

2011年，科技部與北京市政府共同簽署《科學技術部、北京市人民政府工作會商制度議定書》確定了全面推進中關村國家自主創新示范區建設等方面的內容；同年，北京市初步選定了新一代信息技術、生物、節能環保、新材料、新能源汽車、新能源、航空航天、高端裝備制造等8個領域作為北京市當前培育和發展戰略新興產業的重點領域，確定了首批160個戰略性新興產業重大項目名單，總投資超過1 200億元，并確定通過重大科技成果轉化和產業項目資金。

對于北京市計劃重點發展的中關村國家自主創新示范區等創新集群以及戰略性新興產業，財政支出應給予大力支持。以中關村國家自主創新示范區和戰略性新興產業為例，在科技創新過程中，普遍存在的人力資本、研發費用比例較高、產品發展初期進入市場難度較大等問題。首先，可以通過財政補貼、貼息、擔保、發行特種債券等手段，為核心區域和重點產業內的企業解決研發資金不足的后顧之憂。其次，通過股權激勵試點、研發費用加計扣除等激勵手段，鼓勵企業加大研發投入，提高自主研發的積極性。另外，國家和地方政府可以通過靈活的貸款制度，幫助企業解決融資難、賦稅重的問題。以國家貸款為例普遍采用的是“雙擔保”的政策，即不動產（土地、房產等）擔保和優良企業信譽活擔保公司擔保。對于以中小型企業為主的科技企業來說，資產多為技術人才、專利成果等無形資產，土地、房屋等不動產偏少，但無形資產不能作為信貸抵押品。北京市政府可以連同財政部門、銀行等相關機構，針對科技企業發展以及科技人員創業的實際需求以及科技創新發展的狀況，不斷改進信貸政策，創造良好融資環境。

（三）調整科技獎勵方向，積極發揮財政支出的導向作用

科技獎勵不僅是對科技機構及人員在科技活動中付出的努力和獲得的成果的一種認同，也體現了國家和地方政府對科技創新的重視程度和支持力度。近年來，國家對科技創新的關注點從單項技術或產品的局部創新逐漸向整個技術或產品管理過程的系統創新轉變，國家科技進步獎于2008年新增的“企業技術創新工程項目”獎項就是這一轉變的重要體現。通過財政支出的手段，以獎勵或計劃的形式，凸顯了國家對于科技創新的鼓勵方向不再是停留在技術創新、產品更新的層面，而是將重點放在企業的可持續發展以及科技與經濟的緊密結合上。

從北京地區的情況來看，政府方面，對于科技獎勵、科技計劃的投入無法使企業獲得實質性幫助，比如申請火炬計劃所得到的資金平均只有幾萬元，對于企業科技投入的幫助十分有限；企業方面，對于一些中小型企業而言，普遍存在著“閉門造車”的狀態，只知道埋頭研發，與外界相對隔絕，由于無法及時獲得信息或者對獎勵、計劃的解讀錯誤，導致相當多的企業錯過了獎勵、計劃的申報而不能獲得資金支持。北京市的科技獎勵機制存在著條件門檻高、申報手續煩瑣、獎項定義不清晰、可執行性不強等問題，通過發揮財政支出的導向作用，使科技獎勵可以更好地帶動科技創新發展。首先，獎勵力度方面，加大科技獎勵中科技創新的力度，尤其是應激勵自主創新，將重點放在原始性創新、集成性創新和引進消化吸收再創新這三種創新模式上，使自主創新在擁有原創動力的同時，還可以實現再創新。其次，獎勵主體方面，將獎勵重點從科研項目及成果逐漸轉移到作為科技創新主體的高新技術企業，科技獎勵機制通過獎項設置、獎勵范圍等方式反映了行業內最新的科技創新理念和技術，可以為企業技術創新指引方向，有助于企業創建自主知識產權、樹立品牌意識。以何梁何利基金獎為例，科學與技術創新獎的分設獎項中所包括的產業創新獎，就是旨在鼓勵企業發展自主創新、建設自身品牌。最后，設獎機構方面，鼓勵社會力量設獎，分擔政府財政支出的壓力，北京市鼓勵社會力量設獎，一方面可以加大科技創新的獎勵力度，為科技研發獲取更多資金；另一方面可以分擔財政支出的壓力，使更多的科技創新成果可以得到支持，并且推進了北京市自主創新的科技獎勵體系的建設。

（四）加大科研經費監管力度，轉變財政支出管理理念

科研經費不正當獲取和使用的現象頻發，一方面與科研經費的監管力度不足有關，另一方面與科技財政支出的管理理念有關。北京市的一些計劃、基金項目，往往要求申報人在申請項目時就要對項目經費做出預算支出明細，包括資金如何分配、具體用在哪些地方等等，在項目執行中，科研人員需要花費一定的精力去研究如何合理地花掉項目資金，而不是將全部精力投入到科技創新的研究中，還有一些人就會鉆預算管理的漏洞，貪污項目經費。

轉變財政支出的管理理念。從項目管理的角度，可以將管理重點從過程管理轉變為結果管理，引導科研人員更多地關注科研成果的產出、應用及轉化；從關注重點的角度，改變現有對技術和產品研發的過分關注，增加對企業創新文化和創新服務研究的投入，通過學習他人的品牌策略，全面提高科技創新能力；從人員績效評價的角度，改變科研人員考核標準、薪資待遇與科研項目、成果的量化指標掛鉤的現狀，可以效仿國外科研人員實行的年薪制和終身教授制度、學術自治制度，有效避免為了績效考核得高分而產生的學術不端、科研經費腐敗等問題，以及研究成果“量大質低”、論文項目“一稿多投”的現象。

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[責任編輯 陳麗敏]