鄉鎮政府改革—建設精簡服務型鄉鎮政府

單巨晗

【摘要】伴隨著城鎮化進程快速推進，不少地方紛紛推動鄉鎮政府機構改革，一方面是適應當前行政體系的需要，另一方面也為了滿足人民群眾日益增長的對公共服務的需求。

【關鍵詞】鄉鎮政府改革；精簡服務型

建國以來，我國經歷過7次大規模的政府機構改革。每次改革，尤其是中央政府的改革，都取得了顯著的成效。但是，相對于中央政府，地方政府—尤其是鄉鎮政府的改革始終未能走出精簡—膨脹—再精簡—再膨脹的怪圈。現在，鄉鎮政府存在著機構龐大、人員臃腫、效率低下、人員結構不合理、專業技術匱乏、經費分配困難等一些列的困境。新一輪的鄉鎮撤并，又面臨著人員分流困難，公共服務不到位等一系列社會問題。要解決這些問題，簡單的精簡機構或者概念化的強化服務很難達到讓鄉鎮政府成為全面小康社會建設的主力軍的目的，建設精簡服務型鄉鎮政府才是鄉鎮政府改革應有的方向。

建設精簡服務型鄉鎮政府，要立足實際，力爭使鄉鎮政府為維護好人民群眾的切身利益服務，為全面建成小康社會服務，為落實好中央、省、市、縣各級黨委、各級政府的既定政策服務。2015年是全面深化改革的開端，是全面落實十三五規劃的關鍵之年。鄉鎮政府作為我國行政體系中最基層的地方政權組織，是鄉鎮經濟社會事務的管理者和推動者，當然也應更好地全面推動和深化基層鄉鎮綜合改革。

一、實現鄉鎮政府無限政府到有限政府的轉變

上一輪的鄉鎮政府改革后，鄉鎮政府在一定程度上由領導式管理向服務式管理轉變，把無限管理、有限服務轉變為規范管理、無限服務，用更多的時間和精力為群眾提供政策、信息、資金、技術等方面的服務，鄉鎮政府“促進經濟發展、加強社會管理、搞好公共服務、維護農村穩定”的職能也得到了全面加強。同時，鄉鎮政府與縣直部門間關系進一步理順，機構進一步精簡，人員結構不斷優化，干部職工的競爭意識和緊迫意識明顯增強，從而提高了責任意識和服務意識，提高了工作效率。但是，這與我們要達到的目的還差之甚遠，在我國的傳統觀念中，往往把地方政府作為無所不能、無所不包的全能、無限政府。“上面千條線，下面一根針”就是無限責任鄉鎮政府的真實寫照，受到傳統行政理念的影響，一直有著“無限責任政府”的觀念慣性，鄉鎮政府在發揮職能作用的過程中行使著直接管理微觀經濟的職權并緊抓著不放，習慣了干預一切、管理一切的模式。在建設社會主義新農村的背景下，鄉鎮政府基本職能定位在“有限責任政府”的層面，即鄉鎮政府在發揮其職能作用的過程中應該有所為、有所不為，要有一個合理的邊界。因此，要堅決破除“無限政府”、“全能政府”的理念，應對一些不宜由鄉鎮政府承擔的經濟活動和經濟行為，逐步交由人民群眾或社會組織實施，變過去的直接管理經濟為間接管理。通過培植市場主體、組建產業協會、農民合作社、強化服務購買制度等方式，加快鄉鎮職能轉換，逐步讓龍頭企業、產業協會、農民合作社、社會服務供給組織等擔當經濟發展的主角，使鄉鎮工作從大量不該管、管不了、管不好的事務中解脫出來，實現鄉鎮政府職能的切實轉變。

二、不斷強化依法行政理念，全面推進依法治國方略

受長期人治傳統思想的影響，個別領導干部官本位的觀念根深蒂固，法律意識淡薄，使鄉鎮政府在決策上帶有很濃的人治色彩。如在一些城鎮規劃工作中，部分鄉鎮政府領導打著發展經濟的幌子而隨意改變規劃，造成大片土地浪費，同時又有很多被征土地農民多年無地可耕，無糧可吃。究其原因，還是傳統的“人治”思想因素在作梗。人民群眾在享受經濟狀況不斷好轉帶來的各種福利的同時，而民主法治建設卻相對滯后。農村管理相關法規不健全，鄉鎮干部依法行政水平有待提高，甚至有部分鄉鎮領導干部堅持認為農村是人情社會，法、理在處理具體事務時可能會失效，人情永遠不會失效，這種本末倒置的處事方式直接導致鄉鎮在處理鄉鎮重大任務時需要整合力量，而不能分線作業，極大的浪費人力物力。十八屆四中全會提出全面依法治國戰略，全面建設有中國特色社會主義法制社會，從各個領域逐步完善依法治國措施，樹立“公民至上，法律至上”的法治思想，樹立人人懂法、人人守法、人人護法的理念。十八屆四中全會對如何建立法制政府、怎樣才能履行法制政府的職責的闡釋，概括起來就是有權必有責、用權受監督、侵權要賠償的法律意識，有效維護公共利益和社會穩定運行。但在近幾年的鄉鎮政府運行中可以看出，在執法過程中出現有法不依、執法不嚴、違法不究等現象，在涉及農民權利和義務的設定和調整的時候，出現一定的隨意性，甚至對于本應提供的服務，也要靠一把手的拍腦門來定調子，這對基層政府的形象帶來不可忽視的負面影響。在加速推進鄉鎮政府機構改革的過程中，鄉鎮政府需要改變過去決策靠領導或者個別人拍腦門出主意的陋習，嚴格按照法定的內容、程序、方式，不得隨意的擴大自己的權力，隨意增加農民、企業和其他社會組織的義務指標。鄉鎮政府只有在法治基礎上提供的服務才是規范化的服務。鄉鎮政府在創新服務的形式、方法、手段的同時，在服務內容、服務對象、服務標準上必須依法行政，嚴格按照法律提供的規范服務，只有這樣才能推動鄉鎮機構改革有序、快速、正確的發展。

三、增強抓大放小意識，變微觀操控為宏觀指導

鄉鎮政府歷經數次改革后，最終形成了現有的鄉鎮機構設置體制。但是無論怎么變更機構的設置，始終難以擺脫機構精簡—機構膨脹—機構再精簡—機構再膨脹的怪圈，這和鄉鎮政府事無巨細一把抓的做法不無關系。人們總是習慣把鄉鎮政府同上級的中央、省、市、縣政府來做對比，寄希望于鄉鎮政府也有同上級政府對應的職能部門，進而增加機構，增添人員，意識到鄉鎮政府機關過度膨脹的情況時，又不斷設法縮減人員，簡化機構，完成簡化后，又發現有些職能無對應部門機構、對應人員解決，就再次增加人員機構，最終形成惡性的循環。要解決這個問題，鄉鎮就要放棄傳統的微觀操控思想，增強“抓大放小”意識，變微觀操控為宏觀指導。鄉鎮政府對農村提供制度支持、財政支持和資源支持，對農村問題發揮引導作用，而不利用自身權威，插手微觀經濟、過分地干預農村正常的社會秩序。人員設置方面，嚴格按照上級編制部門既定方案和政策執行，按照編制部門要求進行職能對位分工，杜絕一一對應上級職能部門的情況反復出現。

四、穩步實現鄉鎮政府直接干預到間接管理經濟的職能

受傳統的計劃經濟體制的影響，部分鄉鎮政府經濟管理職能大多是屬于以行政指令為主要手段的直接干預，在社會主義新農村建設的新形勢下，依然存在很多誤區，部分鄉鎮作為市場主體直接參與具體經濟活動，甚至代替企業招商引資、投資決策，而忽視了為市場主體服務營造環境，政企不分，使企業活力受到一定程度的抑制，這與建設社會主義市場經濟體制是格格不入的。隨著城鎮化進程的加快，鄉鎮政府的經濟管理職能逐步從“直接干預”向“間接管理”的轉變顯得尤為迫切，這就要求鄉鎮政府遵循市場經濟的發展規律，加強宏觀調控，綜合運用各種經濟手段，全面統籌加強為經濟建設服務的職能，實現由“經濟管制”到“經濟調節”的轉變，嚴厲打擊各種非法經濟活動，規范提供經濟建設相關服務，杜絕鄉鎮政府作為市場主體參與經濟活動，通過規范市場，創造良好的外部環境和市場秩序。endprint