自貿區2.0試驗

萬宏蕾

自貿區不意味著政策洼地，而應該是創新高地。其核心還是在于營造一個法制化、國際化、便利化的營商環境

上海自貿區外高橋碼頭

十年前，天津濱海新區最東側，如今這個類似“刀把”的地方——東疆保稅港區還是一片汪洋。

沿著天津市港區大道一路向東，能看到一個標有“東疆保稅港區”的海關卡口。這個在淤泥淺灘上填海造陸而成的東疆港島，三面環海，南北長10公里，東西寬3公里。這里正是天津申請建立自貿區的位置所在。

2014年12月28日，天津與廣東、福建一起入圍了第二批自貿區名單，并于2015年4月21日掛牌運行，隨后還公布了自貿區負面清單等6個文件。由此，中國自貿區由上海一家迅速擴容至4家，并進入2.0時代。

“以政府簡政放權為標志的改革將進一步深化，原先受管制較多的創新類金融服務、商務服務等都將獲得很大發展機會。”天津市濱海新區中心商務區管委會副主任史繼平告訴《瞭望東方周刊》，“自貿區不意味著政策洼地，而應該是創新高地。其核心還是在于營造一個法制化、國際化、便利化的營商環境。”

1.0要“可復制、可推廣”

2013年9月29日，中國（上海）自由貿易試驗區正式掛牌成立。

這一試驗被賦予了巨大的期待。輿論稱，上海自貿區，是中國繼加入WTO后又一次更高層級的開放，它將遠遠超越“特區”“新區”爭取優惠政策的層面，探索要素市場開放、政府邊界厘清和行政管制放開，成為“中國經濟升級版”的新引擎。

將這一探索置于兩個背景下，更能認清自貿區建立的意義。

上海WTO事務咨詢中心總裁、上海市政府參事室主任王新奎在接受媒體采訪時提到，目前全球貿易和投資正在發生顯著變化。其中包括服務貿易迅速發展，服務已經成為重要的貿易產品;還有全球貿易規則發生了變化，過去的重點是貿易規則，現在是投資規則，過去是多邊，現在越來越多是雙邊的、區域的、諸邊的。

“從全局的角度看，在國際新的貿易規則和貿易體系形成的過程中，中國需要有充分的話語權，能為新規則作超前的制度試驗。這也是中國建立自由貿易試驗區的意義。”天津市自貿區研究院執行院長劉恩專告訴《瞭望東方周刊》。

因此，與上一階段以單純降低關稅為標志的對外開放相比，新一階段的開放無疑將更為深刻，并將觸及更深層次的投資和金融領域改革，而與之相關的法律法規、管理體制也都要深度調整。

這從上海自貿區的改革思路可見一斑。

在上海自貿區運行一周年時，上海市委書記韓正接受人民日報、新華社等媒體采訪稱，自貿試驗區經過一年，大體取得四項成果：以負面清單為核心的投資管理制度基本建立;以貿易便利化為重點的貿易監管制度有效運行;以資本項目可兌換和金融服務開放為目標的金融創新制度有序推進;以政府職能轉變為核心的事中事后監管基本制度業已形成。

由于這項改革涵蓋之廣，程度之深，自貿區的改革意義一開始便被視為超越了試驗區本身。

“通過對接國際貿易規則，進行壓力測試、風險測試，把國際上好的制度經驗，試驗后向全國復制推廣。”劉恩專說。

因此，上海自貿區從一開始就強調“可復制、可推廣”。

在上海自貿區試驗啟航一年多后，中央決定繼續深化改革，依托現有的新區與園區，把上海經驗逐步推廣到全國。

在這樣的背景下，2015年4月21日，天津自貿區與廣東、福建自貿區一起，同步掛牌運行。

2.0的特殊使命

站在1.0的基礎上，自貿區2.0的起點更高。

以作為自貿區開放與透明標志的負面清單為例，上海自貿區成立之初就發布了負面清單，運行不到一年后，由190條減少到139條。而到第二批自貿區建立之初，負面清單便被縮減到122條。

“比負面清單長短更為重要的，是背后政府職能轉變思路之變。對外資的管理由審核變為備案，只要不在負面清單上的行業和企業都可以進入，這一變化是革命性的。”上海自貿區管委會副主任朱民在接受新華社采訪時說。

而除了擔負更進一步推進國家層面的制度改革探索重任之外，自貿區2.0還肩負著更多的國家戰略。

史繼平說：“從制度設計的結構和核心內容來看，上海、天津、廣州、福建四個自貿區都是類似的，但對接的國家戰略不一樣。”

其中，廣東自貿區立足于推動內地與港澳經濟深度合作;天津自貿區立足于京津冀協同發展;福建自貿區立足于深化兩岸經濟合作;上海自貿區則繼續在推進投資貿易便利化、貨幣兌換自由、監管高效便捷、法治環境規范等方面擔當“領頭羊”。

2015年4月20日，時任商務部部長助理王受文在發布會上介紹道，中央決定進一步擴展上海自貿區范圍，是為了進一步深化上海自貿區改革開放試點;在廣東、天津、福建新設三個自貿區，意在與上海自貿區形成對比試驗、互補試驗，通過試驗的多樣性，驗證制度創新以及措施復制推廣的可行性，建設更多的改革開放試驗田。

天津自貿區，既要考慮北京產業轉移，也要充分利用河北省的海港空港優勢，通過政策共享讓京津冀整體受益。

因此，在天津自貿區《總體方案》的90條具體任務措施中，有17條是關于服務京津冀協同發展的，包括完善京津冀海關區域通關一體化、檢驗檢疫通關業務一體化改革、優化無水港布局、建立產業轉移引導基金等。

金融改革的天津特色

除了服務京津冀協同發展戰略之外，天津自貿區還有另外一項區別于其他3個自貿區的核心使命，就是建設中國金融租賃流轉平臺。

金融服務創新是自貿區的重要改革內容。不過，由于各地資源稟賦不同，其具體改革方向也大相徑庭。

天津自貿區的改革，“不僅囊括了上海自貿區兩批金改政策除國際金融中心相關政策外的全部內容，還特別增加了京津冀協同、融資租賃等凸顯天津特色和優勢的支持政策。”中國人民銀行天津分行行長周振海說。

根據《中國人民銀行關于金融支持中國（天津）自由貿易試驗區建設的指導意見》，6條具體支持政策用于擴大人民幣跨境使用;5條用于深化外匯管理改革，以推動貿易投資便利化的同時，創新資本項目管理方式，為推動資本項目可兌換進行有益嘗試。

其中，最能凸顯天津特色和優勢的當屬促進租賃業發展方面的突破，5條12項金融支持政策和措施，涵蓋拓寬租賃企業投融資渠道、靈活資金運營、提升業務便利性等多個方面。

市民在天津自貿區于家堡全球購商業街內采購外國燈飾

值得注意的是，“允許區內租賃企業實行限額內資本項目可兌換，在一定額度內自主開展投融資業務;允許區內租賃企業按照外債宏觀審慎管理原則借用外債，外債資金可實行意愿結匯;允許區內金融租賃公司開展跨國公司本外幣資金集中運營”等，這些都是以往所沒有的創新政策，將為天津租賃業進一步快速發展提供更加有力的政策支撐。

對融資租賃的改革探索，不僅將有益于天津，也將使中國的產業升級受惠頗多。

2015年8月26日，國務院總理李克強主持召開國務院常務會議，確定加快融資租賃和金融租賃行業發展的措施，更好服務實體經濟。會議指出，加快發展融資租賃和金融租賃，是深化金融改革的重要舉措，有利于緩解融資難融資貴，拉動企業設備投資，帶動產業升級。

天津無疑是最適合進行這一改革探索的城市。

此前，融資租賃業一直是東疆保稅港區的“金字招牌”，這使得天津在創新融資租賃種類、方式上具有先天優勢。

轉政府職能是重點

繼上海之后，全國有28個省市自治區一擁而上競相申辦自貿區。

“大多數地方更多期待的是自貿區帶來的政策優惠。但實際上，中央并沒有給上海自貿區搞政策洼地。制度創新才是自貿區的使命所在。”史繼平解釋。

“第二批獲批成立的自貿區把投資管理模式的創新放在第一位，而不是簡單地把貿易擺在首位。這種投資管理模式創新，首先就是政府職能的轉變。”劉恩專說。

新一輪世界貿易投資規則演變的趨勢就是貿易投資便利化，這意味著政府相關審批程序要更加簡化，各部門之間的協調更加流暢，企業對未來可預見。而在貿易投資過程中更加簡化、協調、透明，這三點內容全都指向政府部門改革。

正是因此，天津將行政審批作為第一年改革的重點。

比如天津市濱海新區中心商務區推出整合審批流程，減少審批層級和環節措施。“企業進入中心商務區后，所有與行政審批相關的事宜都由聯審專員負責對接。不需要企業自己去跑各個部門，而是我們替代來做。”行政審批大廳聯審專員成立園告訴《瞭望東方周刊》，“以往企業設立或變更，涉及工商、質檢、國稅、地稅等多個部門，沒有十天半個月下不來，現在幾乎可以24小時辦結。”

他說，“如果用計步器算一下，我們每天不出大廳卻可以走2萬多步。”

而在2015年人最多時，大廳內排滿了500人的長隊，審批人員加班加點也只能辦理200人。

2016年3月11日，管委會推出了企業登記事項網上預約預審系統。“有點類似醫院‘醫指通預約掛號，企業通過在線設立、變更、備案等表格填寫流程，后臺審查通過后，可以提前預約未來三天的窗口辦結時間。”成立園說，“這意味著，企業到了預約時間直接來大廳辦理就行了，不需要排長隊。”

史繼平認為，“這樣的試驗效果挺顯著。”

目前，天津自貿區將《總體方案》中的內容分解成90項具體的任務措施，逐條落實到分管副市長和職能部門。截至2015年底，任務已經完成過半。

天津自貿區2015年4月剛成立時，推出了自主制度創新清單第一批共122項任務，涉及政府服務和監管創新、投資和貿易便利化、金融創新等方面;同年10月，又推出第二批制度創新清單共53項任務。兩批175項清單任務已有123項落地實施，占總量的七成。

下一步需要全盤統籌

從數據來看，天津自貿區這一年，確實有顯著變化。

“自貿區不僅為公眾帶來了更便宜的境外商品，在產業促進上也明顯體現出集聚和加速作用。”天津空港經濟區管委會貿易發展局局長鮑健分析，“尤其對于中心商務區來說，更起到了‘救命的作用。”

2015年天津濱海新區中心商務區實現地區生產總值154億元，較2014年翻了一番以上;預計2016年一季度實現地區生產總值54億元，比去年同期增長112%。“從最新數據看，中心商務區已經實現‘爬坡上坎，度過了最艱難的時期。”天津自貿區監管局局長王東海認為。

隨著各項創新舉措的落地實施，自貿區三大片區主要經濟指標都實現大幅增長。

“如今，天津自貿區工作人員重點思考的是：工作層面的改革在第一年基本完成了，下一步怎么辦？涉及根本性制度的改革如何突破？甚至三五年后，自貿區怎么發展？”

“行政審批上相對簡單的改革在第一年已經全部做完了，剩下的都是難啃的硬骨頭。”史繼平說。

“比如金融改革，與之相對應的是金融風險防范問題;產業進一步開放，相對應國家產業安全的問題，等等。這些改革需要國家有全盤統籌考慮，不是一時一地能解決。”劉恩專說。

“從名稱來看，是‘中國（天津）自貿試驗區，這意味著自貿區不是天津當地的，而是全國的。很多工作很難通過一省一地來推動，需要在國家層面建立協調機制。”史繼平說。