從經濟特區到自貿區的新跨越

梅新育

對于中國而言，單純“與國際慣例接軌”的時期正在過去，我們越來越需要趟出自己的路

從率先掛牌運行的上海自貿區到第二批的天津、廣東、福建自貿區，再到醞釀中的第三批自貿區，中國的自貿區建設始終吸引著國內外的廣泛關注。

天津自貿區中心商務區服務管家指導企業通過雙創通網上平臺注冊企業

就本質而言，我國設立的自貿區是旨在發展開放經濟的經濟特區的一種;就開放程度和水平而論，自貿區堪稱經濟特區“終極版”。從早期的經濟特區發展到自貿區，這是中國開放經濟在新形勢、新要求下鑄造競爭新優勢的努力與進展，中國開放經濟正在經歷新跨越。

全世界有1200多個自由貿易園區

第二次世界大戰之后，全世界經濟特區取得了長足發展。

目前，全世界已經建立了1200多個自由貿易園區，其中15個發達國家設立了425個，占35.4%;67個發展中國家設立了775個，占64.6%。

更重要的是，經濟特區的功能、種類大大豐富，昔日功能相對單一的貨物貿易自由港、自由貿易區被注入了越來越多的出口加工等功能。

時至今日，世界各國和地區設立的經濟特區大致可以劃分為以下種類：自由港或自由貿易區、保稅區、出口加工區、自由邊境區、貨物過境區。

除港澳這兩個特殊的自由港城市之外，二戰后中國設立經濟特區的實踐始于我國臺灣地區。在經濟增長模式從進口替代轉入出口導向的背景下，臺灣于1966年在高雄設立了亞洲第一個出口加工區，1969年又在楠梓、臺中設立另外兩個出口加工區，對臺灣開放經濟的發展與提升發揮了重要作用。

而與最初觸發我們學習效仿的臺灣地區相比，中國大陸的經濟特區建設早已青出于藍。各類經濟特區不僅為數眾多、規模宏大，而且種類繁多，出口加工區、保稅區、高新技術產業開發區、邊貿區……對全世界經濟特區種類的豐富發揮了重要作用。

就總體而言，各類經濟特區對中國大陸經濟社會發展發揮了不可替代的作用。改革開放后的中國可說是“對外貿易是經濟增長發動機”理論的最佳范例，直至2011年，中國外貿曾經連續二三十年保持高于GDP的增速，特別是新世紀之初，更是創造了多年連續兩位數高增長，甚至是百分之二三十年增長率的奇跡。在這個進程中，中國躍居世界貨物貿易第一出口大國和世界第二經濟大國，各類經濟特區對此貢獻不可低估。

隨著其他國家學習、引進中國經濟特區建設經驗者日增，隨著中國在海外投資建設50個“深圳”（海外中國經貿合作區）的計劃逐步鋪開落實，中國經濟特區建設會日益具有國際意義。

不能當旁觀者、跟隨者

不過，近年來，中國經濟正面臨深刻轉變。

從2012年起，連續多年的外貿增長率快于GDP增速的趨勢開始逆轉。隨著人力、土地等要素成本上漲趨勢已經不可逆轉，我們改革開放初期外貿賴以發家的紡織服裝、鞋類、家具、箱包、玩具等傳統勞動密集型產業遭到前所未有的壓力，甚至出現了中國紡織企業投資美國生產的案例。與此同時，新興產業發展又遇到競爭和狙擊，中國經濟面臨考驗。

同時，中國經濟社會發展對開放經濟的要求也在經歷深刻的變化。

建國后數十年里，中國開放經濟發展的目標比較初級：參與國際分工體系，借助廣闊的世界市場突破后發國家國內市場狹窄的束縛;引進競爭壓力，激發國內產業活力;突破外匯瓶頸對經濟社會發展的制約;為傳統農業部門數以億計剩余勞動力創造就業機會……

時至今日，中國已經是全球第二大經濟體和第一貿易大國，而且已經連續數年實現了比較充分的就業，外貿發展目標隨之日益“高大上”，對國際市場目標從“參與”轉向“引領”，包括影響全球貿易規則制定、布局全球價值鏈、配置利用全球資源、收獲更高層面的制度紅利，等等。

在這一背景下，才能認清楚建立自貿區的意義所在。正如習近平主席所說：“加快實施自由貿易區戰略，是中國積極參與國際經貿規則制定、爭取全球經濟治理制度性權力的重要平臺，我們不能當旁觀者、跟隨者，而是要做參與者、引領者。”

面臨新形勢、新要求，中國開放經濟要鑄造競爭新優勢，實現新跨越。而從原來的經濟特區向自貿區發展，就是中國開放經濟新跨越的有機組成部分。

單純“與國際慣例接軌”的時期正在過去

與改革初期設立的經濟特區城市相比，今天的自貿區雖然同屬經濟特區，但類別不同，其建立的基礎、發揮的功能都不一樣。

最初的經濟特區不涉及政府管理體制的改革，今天的自貿區則是一塊以提升開放經濟為切入點、進而全面改革政府管理體制的試驗田。

從建立的歷史條件和基礎來看，當初的經濟特區是處于被動地位的中國所做的“與國際慣例接軌”的實驗，今天的自貿區則是中國在全球化經濟競爭中主動開展的一場攻守兼備的試驗。

從“守”的角度來看，在美國等國推動《跨太平洋戰略經濟伙伴關系協定》（TPP）的背景下，通過自貿區這樣的高標準開放經濟試驗田，中國要驗證自己有能力經受住高標準的開放經濟競爭，并在其中脫穎而出。在中國經濟面臨勞動力、土地等成本全面上漲的壓力下，我們要證明中國經濟有能力通過改革改進公共服務，激發創新活力，保持持續發展的動能，并躍上新臺階。

從“攻”的角度來看，我們要憑借自貿區去爭奪國際經濟運行中的主導權，去推進我們從單純的“與國際慣例接軌”轉向“推動規則演化”，從被動的旁觀者、跟隨者提升為主動的參與者、引領者。這樣的優勢是我國以往所不可能具備的。

以金融業為例，在上海自貿區設立之初，有論者要求盡快全面無條件開放金融業，但這種主張并不符合中國這樣一個大國提升自己在國際金融體系中的地位的要求。這些論者認為，自由化、與國際慣例接軌是金融中心發展的不二之途。然而，金融中心地位的提升有兩種：一種是沒有全球經濟領導能力的國家的金融中心，對他們而言，只有“與國際慣例接軌”，盡量自由化才有利于其成長為國際金融中心;然而，對于有望發揮全球經濟領導作用的國家而言，其金融中心要成長為領導性的國際金融中心，單純的自由化和“與國際慣例接軌”并非出路，可能反而是鞏固了其競爭對手的地位。當年紐約趕超倫敦的進程中，是單純與“國際慣例”接軌嗎？它當時的自由化程度比其他地方更高嗎？答案是否定的。

對于中國而言，單純“與國際慣例接軌”的時期正在過去，我們越來越需要趟出自己的路。與當年單純“與國際慣例接軌”時候不同，中國自貿區在探索中完全有可能提供成為國際模板的做法。中央決策層對上海的期望定位不僅僅是“中國的上海”，而且是“東亞的上海”，乃至“世界的上海”。隨著國內外政治經濟形勢的變化，隨著第二批自貿區投入運行，我們對這一點的認識會越來越清晰。

從外部承諾來看，當初我們設立經濟特區時不需要考慮任何對外承諾，因為我們沒有加入關貿總協定，也沒有與其他經濟貿易大國簽署雙邊、區域自由貿易協定;今天我們設立自貿區時必須考慮其與世貿規則是否兼容，考慮它是否有助于我們的世貿戰略和區域經濟一體化戰略。可以確定的是，創辦自貿區與世貿組織多邊規則并無矛盾。我們的自貿區可望為我們的區域經濟一體化戰略提供一個重要平臺。

天津自貿區特殊在哪

在產業發展內容方面，我們最初設立的經濟特區主要是傳統勞動密集型產業的出口加工區;時至今日，我們早已是世界第一制造業大國，是產出占全世界三分之一的頭號裝備工業大國，是全世界頭號高新技術產品制造和出口大國。在這種條件下，我們今天設立的自貿區重點發展的產業內容是服務業，特別是生產性服務業和金融服務業，以進一步夯實我國實體經濟部門基礎，并提升我國金融服務業競爭力。

發展金融服務業的討論已經很多，在這里需要重點強調對制造業的提升和生產性服務業。因為在經濟全球化的大潮中，任何國家、任何地區要想鑄造持久的國際經濟競爭優勢，都無法避開駕馭和利用工業化、信息化這“兩化”，甚至其社會穩定也要在很大程度上取決于此，人口和規模較大的經濟體尤其如此。脫離制造業基礎侈談什么“世界辦公室”，最終只能淪為笑談;制造業基礎沒落，相應地也就意味著為之服務的現代服務業衰亡。

中國建設銀行福建自貿試驗區福州片區分行工作人員在自由貿易賬廣開立專柜為客戶辦理業務

梳理世界不同類別國家的國內生產總值產業構成會發現，在收入大體相當的國家和地區中，工業、特別是制造業占比較高的國家和地區經濟增長實績和社會穩定性都較好。同屬中低收入國家群體，東亞太平洋國家經濟增長和社會穩定性為何優于歐洲中亞、拉美加勒比、南亞、中東北非等其他區域，主要答案之一就在于該區域工業化水平較高，2000年第二產業占GDP比重達44.5%，比歐洲中亞、拉美加勒比、南亞等區域高10多個百分點，甚至近20個百分點。中東北非第二產業占比雖高，但其中大多數來自石油天然氣等采掘業，以及建筑業，制造業所占比重甚低。中國、日本、韓國的就業和社會穩定情況之所以優于美國、西班牙，其經濟結構中第二產業占比的差異可以提供解釋。同在中國國內，香港特區近年經濟穩定性、增長率明顯低于內地，進而導致香港社會戾氣明顯上升，而香港特區經濟穩定性表現之所以劣于內地，關鍵原因之一就是其經濟結構過度“軟化”和金融化。

正是基于上述理由，我比較看重天津自貿區，期望看到蘇州、遼寧、山東申報自貿區成功，因為這些地方不僅對外貿易發達，而且制造業發達。

在自貿區的貨物貿易發展內容中，轉口貿易的分量要提高到前所未有的程度。因為我們建設自貿區，不再是如同以前那樣作為比較單純的生產出口基地，而是要作為全球貿易體系的樞紐。在實踐中，香港、新加坡貿易依存度之所以高于上海，關鍵也就是在于其轉口貿易比上海發達很多。

在自貿區建設和轉口貿易發展進程中，作為全世界最大初級產品進口國，中國也有條件積極尋求成為初級產品貿易樞紐，特別是石油、天然氣貿易樞紐。因為亞洲是全世界能源消費增長最快地區，東亞天然氣消費增長尤為顯著，日本、韓國等地需要依靠液化天然氣進口來解決其天然氣消費需求，而中國是其周邊唯一匯集幾乎所有種類天然氣來源的地方，是最現實的東亞天然氣樞紐（hub），完全有條件買賣兼顧，把基礎設施做成“能進能出”。在這種形勢下，中國沿海地區如能抓住這一機遇，結合自貿區申報和建設，完全有可能脫穎而出成為東北亞天然氣貿易樞紐。

從單向開放到全方位開放

在開放方向上，最初的經濟特區基本上是單向開放，擴大出口，嚴格管制進口，特別是生活消費品進口。今天的自貿區則是全方位開放，擴大進口和對外投資成為其發展的亮點，我們期望自貿區成為我們大力發展雙向投資的重要平臺，希望通過發展內外分離型離岸金融業務使得自貿區成為全球性的資本流動中轉站，消費品進口業務則成為許多消費者關注自貿區的焦點。

中國在國際經濟體系中地位提升的表現正日益從商品輸出轉向資本輸出，自貿區可以為中國的資本輸出提供一個開放的平臺。特別是在“一帶一路”成為全國和世界關注的經濟發展焦點、基礎設施又成為“一帶一路”突破口的情況下，利用國內自貿區的自由貿易賬戶制度，建立推行離岸公司制度，與國內資本市場相結合，有著巨大的發展潛力。如我國在海外開展BOT等特許經營形式的基礎設施投資發展潛力很大，我國在海外使領館的經商處對此也很關注，但這類項目通常要延續二三十年，許多投資者擔心風險太大而裹足不前。一個解決辦法是在國內上海、前海/橫琴等自貿區設立離岸公司作為海外基礎設施特許經營項目投資主體，在長達二三十年的運營期內，投資者倘若遭遇流動性風險，可以將此離岸公司股權在國內多層次產權市場上比較便利地轉讓，有了比較便利的退出渠道，最初的投資者在決定投資時的顧忌就會減少許多，這樣操作也可以規避東道國國內對外資股權轉讓的大部分限制。

自貿區不是成功的“保票”

與最初的4個經濟特區一樣，拿到自貿區的“門票”不等于成功的“保票”。突破性政策不是一個地方發展起來的充分條件。一個地方的干部、民眾和各界精英如果把眼光都盯在發達地區的政策、待遇上面，抱怨、訴說的都是自己沒有政策、待遇，聲稱自己有了政策就能搞起來，那么，這種心態本身就足以證明這個地方發展不起來，不可能成為龍頭地區。發達地區是辛苦實干、巧干出來的，不是抱怨出來的。

如果心態不調整，現在的自貿區熱可能淪為“制度套利”爭奪戰，因為有太多的地區、甚至是完全不具備基本經濟條件的地區一窩蜂申辦自貿區，而且側重點都放到了爭取各類優惠政策上面，卻把自貿區試驗初衷的重心——改革置諸腦后，更完全不顧他們所爭取的東西可能帶來的負面后果。

申請自貿區，首先還是自身經濟實力要達到一定程度，特別是外向經濟發展到一定規模和水平。如果本身外向經濟規模就很小，申報了自貿區，大馬拉小車，實際上非常浪費。任何事物都是一分為二的，自貿區不僅有可能因為設置和功能定位不當而扭曲市場運行，而且需要額外的特殊監管體系。因此，一個運行良好的自貿區在管理方面需要巨大的固定成本，只有分攤到規模巨大的對外經貿上為之服務，才能取得規模效益。否則，投入運行的自貿區要么因成本過高而始終發展不起來，要么就是放任自流，以至于自貿區淪為擾亂本地區乃至全國經濟秩序的“重災區”。因此，需要強調，自貿區是改革開放的龍頭和試驗田，不是扶貧計劃。