清末海關總稅務司下轄部門“兼管檢驗船舶各務”

本刊記者

清末，中國幾大口岸的管理權落入西方列強之手，英、法、美三國成立中國海關總稅務司，負責國內各洋海關的航政及船舶檢驗各務，具體負責船舶質量“稽查”和勘量船舶噸位的管理部門包括總稅務司下轄的理船廳、總營造司和總巡工司等單位。

中國海關總稅務司的航政職責

1853年，英國人乘中國內亂（小刀會在上海起義），直接搶占了清政府管轄的位居上海的江海關總部。江海關落入西方列強手中，開了外國列強直接參與管理中國海關的惡例。上海道臺被迫允許英、法、美三國各派稅務司一員，成立江海關稅務司，掌管江海關。1854年，英、法、美三國如法炮制，各派一員代表在上海成立總稅務司部門，負責中國海關總署的各項事務。這一年清政府與西方列強簽署了《上海海關組織草約》，“啟外人管理海關之端”，總稅務司名義上還由清政府施行行政管理，但海關實際的管理權已落入西方列強手中。如1861年5月，英國人赫德派派員在寧波江北岸設立了浙海新關（俗稱洋關），華為士任第一任稅務司。原來江東的浙海關改為浙海常關，只負責管理國內木帆船的檢查和征稅工作。而輪船和洋式帆船（夾板船），由浙海新關管理，不受當地政府約束。關內雖有一名清政府任命的監督，卻無具體實權，只負責定期向總理府報告關稅的收取情況。

1857年，上海海關宣布該關口為船舶注冊港，注冊地點在英國領事館內。上海地區船舶的檢查、登記注冊權由我國政府轉交至英國政府部門直接管轄。

1858年11月8日中英簽署了《通商章程善后條約：海關稅則》，條約第十條規定由中國的總理大臣委派英國人擔任總稅務司一職。后來的總稅務司長官，法律上都是由中國的南洋大臣委任的，但推選的多為英人。如海關第一任至第四任總稅務司長官都由英國人擔任，他們分別是李泰國（N. Lay）（任職年間1860年1月～1863年11月的）、赫德（任職年間1863年1月～1908年1月）、安格聯（任職年間1911年～1925年）和梅樂和（任職年間1929年～1943年）。中國海關管理大權被英國人掌握達86年之久（1860年1月～1943年5月）。

清末時期由外國人在上海成立總稅務司部門

總稅務司為清廷承認的“協助”清政府收取海關關稅的一個委員會官職，最初只負責海關關稅的征收，后來權限范圍擴大，負責管理海關日常事務，甚至是航運和郵政管理方面，成為中國海關的最高領導。《清會典·總理各國事務衙門》記載：“總稅務司為總理衙門所派，其各官稅務司則由總稅務司酌設，及各項辦公，外國人等均責成總稅務司管理，……”《清史稿》卷一百五十二《交通四·郵政》也記載總稅務司兼負郵件業務。后因“郵務愈繁”，“總稅務司乃于天津、鎮江、上海各稅務司處專員理之。此總稅務兼理郵遞之權輿也。”“初，光緒二年（1876年），總稅務司英人赫德建議創辦郵政。四年，始設送信官局于北京、天津、煙臺、牛莊，以赫德主其事，九江、鎮江亦繼設局。是為中國試辦郵政之始。十六年（1891年），命通商口岸推廣舉辦。”

1865年，總稅務司委員會由上海遷往北京，民國時期的1929年遷回上海。

英國人赫德任職總稅務司的45年間，廉潔的中國海關被認為是“世界行政管理史上”的一個奇跡，貪污違法案件只有五六起。赫德工作勤奮，源于他首先是清政府的一個普通雇員，其次他要為了英國的海關利益而努力，第三，德、法、俄等國也垂涎他的職位。因此，赫德制訂并嚴格遵守海關監管制度。1861年，中國海關稅收不到500萬兩白銀，1904年稅收已達3000多萬兩白銀。這些收入大大鞏固了清政府的政治地位。晚清最后幾年，清政府把舊關也交給新關管理，船稅收入一下就有了明顯提高。1911年，赫德去世，清政府封給他太子太保從一品官的榮譽頭銜。這種禮遇，就是中國高官也很少遇到。

總營造司和總巡工司的船舶檢驗業務

隨著業務量的增大，負責海關的總稅務司，下設了一個船舶檢驗和管理業務的新部門——總營造司。總營造司于1871年（同治十年十一月）成立，辦公地點就駐扎在上海的江海關。總營造司的理事掌管江海各口的行船工程，兼管船舶檢驗事務。（《交通史航政篇》第一冊《第一章·總務》P11）。

有關中國船檢業務的專業部門，在清朝初期，中國的民間船只管理，一般都由地方各級政府通過保甲制度負責船只登記、船舶編號和檢丈工作。西方侵略者強奪我海關權后，五大海關各重要港口的理船廳，多負責當地來往船只的登記、檢丈。比如同治十年（1871年），湖北武漢的江漢關理船廳，也同上海的江海關一樣，兼200擔以上載重量的國內木帆船的統計和檢查工作。還比如浙海新關負責“船舶的登記、檢丈、貨物裝卸、過駁的監督等”各項管理工作。1868年，稅務司還在寧波港口設立了理船廳，主管長官稱為河泊司（Harbour master）。浙海新關訂立了《浙海關關章》與《浙海關輪船往來寧滬專章》，規定船只“派人查驗后即行發給發驗單，以憑該商持赴銀號完稅，掣取號收呈本關，由本關發給放行單，方準將貨起岸上棧”（《民國鄞縣通志》食貨志P190），并收取引水費、船舶注冊費、船鈔費、進出口稅等。

隨著內河中外小輪船的興起和發展，清政府也制定了一些內港內河航運管理方面的章程和規則。如浙江杭州和蘇州開埠前后，總理衙門于1896年7月頒布了《洋船來往蘇杭滬通行試辦章程》，1898年頒布了《內港行輪章程》，對中外船舶注冊等作了規定。

有關我國輪船技術的引起和運用問題，甲午戰爭前，輪船航運業沒有得到清政府的正式承認，“奇技淫巧”，處以“不合法”的地位。甲午戰爭后，清政府逐步解除對華商行駛輪船的禁令。加之《馬關條約》使中國喪失了內河、內港的航權，1895年，同意“內河行小輪以杜洋輪攘利”（張之洞《張文襄公全集》147卷《電牘28》P16）。1896年清政府頒布《蘇杭滬三處貿易試行章程》，華洋輪船均可往來貿易。八月再次“飭令購置內河小輪蘇杭滬淮揚，及江西湖南均準開辦”（《樊百川《中國輪船航運業的興起》P403，四川人民出版社，1985年版》）。1898年，清政府頒布《華洋輪船駛赴中國內港章程》，簡稱《內港行輪章程》，同意“將通商省份所有內河，無論華洋商均可行駛小輪船，籍以擴充商務，增加稅厘。”內港也開始向外國侵略者開發，同時華人也可以擁有小輪船。

中國海關總稅務司除下轄總營造司外，還有總巡工司。

總巡工司下設的各口巡江司，負責管理燈船、浮船、燈塔、沉船打撈等具體事項。

總巡工司下設的港務司（理船廳），負責碼頭泊岸船只的“稽查出入，勘量船舶噸位”等船只檢驗、丈量、登記與管理等各項碼頭事務。理船廳也隸屬于各地海關管理，實際上是各海關的航政、航務和港務的一個綜合管理部門，如江海關、江漢關（漢口海關的原稱）、鎮江關與九江關理船廳等。

一些海關的理船廳還設有水巡事務所。水巡事務所直接在巡邏船上辦公，有職員稽查長一人，巡官和巡捕若干，負有保衛港區安全、察看船只、防止事故等職責。

除總稅務司，全國各海關和一些大的河口還設有分稅務司，分管各海關和內河航政的日常事務。

清政府為了監督稅務司的工作，1870年開始在各地設立一些海關道衙門，作為稅務司的中國監管部門。如同治九年（1870年），清廷在天津設海關道衙門，負責津海關的監管工作，山海關由奉天奉錦山海道監督，東海關歸山東登萊青道監督，均隸屬于北洋大臣。至清末，此類海關道有15個，其中津海關道為專職，隸屬于北洋通商大臣，其他14個海關道都為兼職。

晚清購買英國制造的輪船“shasi”長江

津海關道負責直隸地區的東海、山海、天津各海關之事務，并轄天津府及滄州、靜海、鹽山、慶云、灤州、遵化、豐潤、寧河等沿海各州縣。津海關道負責監管天津洋關（又名新關）外，還負責當地的舊關（又名常關）。當時中國的海關分新關和舊關，新關歸洋人管理，舊關還歸清政府官員管理。

湖南是我國18個省中最后一個被西方殖民主義者入侵境內的省份。湖南洋海關——岳州海關于1899年成立，地點設在城陵磯，首任稅務司美國人馬士，主管征稅、驗貨、輪船船員核定考試等，1904年，長沙海關成立，據湖南省地方編篡委員會編《湖南省志·第十卷·交通志·水運》，（湖南人民出版社，2001年P815）介紹：“長沙海關，1904年設于水陸洲，首任稅務司為英國人夏利士。稅務司下由理船廳、裁判廳、巡江水師營、稽查課、海務課（后更名為航務課）、驗估課、船員管理課、關棧、巡捕房等；主管航商注冊給照、輪駁修造檢驗發證、輪船船員（限于船長、大副、二副、正副輪機長、引水）驗考發證、輪船進出口簽證……等等，概歸于稅務司。”

光緒二十二年（1896年），根據江西內河的九姑兩關完稅查驗章程十條，《外務部檔案》記載：“船過九江者向歸九江關丈量完稅給票”，“（福康）公司于建國姑塘時，即飭船戶赴關報明，照章掛號領簽，聽候丈量”。“九姑兩關逐日驗量船只，向章本依掛號先后，以免船戶爭執。今小輪拖船，利在迅速，自宜變通辦理。以后公司所拖船只一經船戶照章報關，掛號領簽，出役人等應隨時驗量，收稅給票放行”（《中國近代航運史資料》第二輯（1895年～1927年）下冊P865～866，《外務部檔案》，中英關系，第0722號卷）。

1902年，廣東粵海關由于驗船師人手不足，許多來往輪船質量堪憂，后增設驗船官，情況才有所好轉。《中外日報》記載廣東方面“自總理衙門議訂新章任從華商小輪行駛內河后，珠江輪船驟增數百號。但無專員隨時稽查，以致各輪機件損壞”，因此，“粵海洋關稅務司洞識隱情，稟商督撫，增設驗輪司官，俾將官商輪船詳加查驗”，“并由善后總局出示曉諭俾各輪船一體遵照”（《中外日報》，光緒二十七年十一月二十七日）。1905年，廣東內河拖帶渡船的小輪船質量堪憂，“常有租用機力微薄之小輪，強拖重大之渡船者。其事極為危險。“理船廳于是規定一律施行質量查驗：“（1905年，廣東內河）理船廳特明定輪拖章程，視渡船載重若何以為程式，拖行之輪船必須機力相當，方準開擺。輪拖領牌須將輪與渡大小報勘，始準給牌”（下冊P1302，《香港華字日報》，光緒三十一年五月二十九日）。

1910年，晚清政府在廣東派自己的驗船官，替代粵海關驗船司的查驗工作。“（宣統二年十月初六日，廣東商船公會稟本部航業亟須整頓議擬辦法五條文）粵東自奉撤驗船司之后，改派華官劉分統驗船。乃理船廳近來凡新制及重修小輪，于華官驗船后，仍須令駛往洋關理船廳查驗紅綠燈，且挑剔船上諸件。查從前洋員柯布比在任驗船司時，凡船上應用各件，均歸伊一手經理，同時，驗妥給照放行。今一船驗分兩處，事屬煩擾，且為攘奪憲派驗船權限之起點”（P1366，《交通官報》，庚戌年，25期，P28）。

上海方面，光緒三十一年（1905年），南洋大臣札文：“為準華昌公司行輪里下河事”記載：華昌公司新購買了4艘“堅快”小輪船，“如須查驗之處，克日可駛寧垣候驗”，“并咨上海道查取歷咨章程及船牌執照式樣，以憑核辦”。“現據該職商等稟由鎮關稅司函請前來，除函稅司飭將所置鳳翔、恒安兩小輪駛關驗明，如果船身堅固，機器完好，在前次詳定輪度長五十尺、寬八尺、吃水三尺之內，即予填給船牌，并核給專照，準與大達公司等輪，一體行駛”（P948～949，《中外日報》，光緒三十一年十二月初六日）。同年，有關戴生昌擁有的輪船查驗問題，《中外日報》記載了日總領事館致函上海道的文件：“茲特奉復，即希貴（上海）道查照轉咨新關稅務司，將戴生昌、戴玉書名下之小輪，其數不少，按照日本定章，應由本署驗船師驗定。現從華歷正月起，迭據稟請查驗注冊，如韋渡、彤云、錦?等輪，已經驗過，其未驗者亦應以次查驗，照章領牌”（P1355，《中外日報》，光緒三十一年三月二十一日）。

江蘇鎮江方面，1902年，一艘掛外國旗的華人輪船，因質量問題，按照驗船師的檢驗，規定不能沿海航行，于是沿長江航線從上海到鎮江，“該船來自上海，半皆損壞。因在滬有驗船師按法查驗，不敢行駛，遂改入長江，專行內港”（P1337，光緒二十八年，鎮江口，《華洋貿易情形論略》，載《通商各關華洋貿易總冊》下卷，P48）。1905年，日本想將華商戴生昌的輪船入日本國籍，狼子野心昭然天下，因此引發爭議，日本領事館向江蘇鎮江的常鎮道政府發公文詭辯道：“所有船只，現亦照章注冊日籍，由本署驗船師驗定，發給執照。是以商界中共認之日商，獨貴道堅不應認，不知貴道憑何證據”（《中國近代航運史資料》第二輯（1895年～1927年）下冊P1354，《中外日報》，光緒三十一年二月二十四日）。

光緒二十八年（1902年），中國加入了萬國航業會。萬國航業會是總部設立在比利時首都布魯塞爾的研究和處理各國內港及海口航業事宜的世界性組織。現在的歐盟與北大西洋公約組織等國際總部，當代二百多個國際行政中心都設立在布魯塞爾。

理船廳的演變及涉及的“勘量船舶噸位”船檢業務

中國海關的理船廳又稱為港務司，也是海關總稅務司下轄的一個海關部門。理船廳負責管理港務，包括“稽查出入船舶，考驗船員證書，勘量船舶噸位”等（《交通史航政篇》第一冊《第一章·總務》P24）。理船廳歸總稅務司領導。理船廳的總務處為其主要管理機構，負責“稽查船舶，指揮監督所屬各部分，頒發布告命令。”

總務處擔負船舶登記和檢查往來長江的輪船的重要職責，“須將船名、國籍、噸數、裝載物品呈報，由廳查驗，發給行駛長江專照行駛內港之商輪由廳發給注冊憑單，拖帶船只另給拖船執照，華商小輪每歲檢查一次，如有須修理者，須俟修理峻事給予憑單，方能行駛……”（《第一章·總務》P24）。海關理船廳的船舶檢驗、丈量與注冊登記等具體船檢業務歸于總稅務司管轄。

始初，海關具體負責船體質量檢查的單位，是江海關轄下的指泊所。

指泊所是理船廳港務部門下面的一個分部門，“指泊所設所長一人，所員若干，人司若干人，凡兵艦及載貨之船，不由上海登岸者，應指定泊所，浮標、錨鏈等應隨時檢查有無朽壞。”除檢看船體外用設備質量外，指泊所還“凡查視停泊各船情形，及海水淺深、船只碰撞等事，均須記載報告”（《第一章·總務》P25）。

可見指泊所也負責檢查停泊在海中的戰船及載貨商船，包括船舶錨鏈質量等，“檢查有無朽壞”，停靠錨地的船只，也要一一查視船況，“查視停泊各船情形”。

指泊所即當時人們常稱的河泊所，是清朝江海關的一個分支部門，晚期時期指泊所的長官為港務長，具體負責指定和管理外國商船的停泊水域。

江海關指泊所的港務長，一般由外國專業人士擔任。

1851年，河泊所正式改名為理船廳，業務權限也由清廷規定的指泊、維序和監督船舶進出三項基本職責漸漸擴大。1851年的《上海港口管理章程》共6條，第二條“規定港務長的職權是：為外國船只指泊，監督外國商船的停泊于開航，已停泊的外國商船未經港務長的同意，不得擅自移動。”第六條：“章程若要修改，應由道臺與領事共同協商辦理。”

同治四年（1865年），港務長的任免權不歸“護理江南海關道”的中國官員負責，改歸江海關的總稅務司作主，其港務實際權力統歸外國人，業務范圍也進一步擴大。

1870年以后，海關理船廳的港務長負責諸多港政、航政業務，包括引水、管理岸線、丈量船只、船舶質量檢驗等。

行駛在長江一帶的國內外商輪，船照由江海關頒發，頒發前理船廳要對相關輪船進行質量檢查和測量：包括小輪和拖船，按相關章程丈量船體；國內的大小輪船，需測量船只的排水量和載重量，每年還要進行一次常規船檢，包括檢查船用動力設備：鍋爐，及“船身、救生具、小艇，及各項附屬器用機關，是否合用”，船主須繳納驗船費；國外商船可以“自行測量”后報關，也可請理船廳代為測量。“小輪暨拖船，咸按關章丈量，限制客數，……華商制造大小輪船，由關測量噸數；洋商船只，則自行測量。其有請廳代為測量者，測后給與憑單。華商小輪每歲檢查一次，視其鍋爐、船身、救生具、小艇，及各項附屬器用機關，是否合用。檢驗后，將所驗情形，報廳，由廳囑其修理。修畢后，給與憑單，方能行駛。每驗一次，船主須納銀若干。惟洋商（船）、小輪不在此例，不由廳施行檢驗。”（《第一章·總務》P13）。

驗船師將輪船質量檢查合格后，理船廳給船主頒發船照，船照上注明船名、國籍、噸數等。“其在內港行駛者，須在海關注冊，由關發給憑單，注明船名、業主姓名、國籍、制造廠名、船價、船身、船桅、煙筒、顏色、船主姓名、水手總數、國籍、機師總數、國籍、……”（《第一章·總務》P13）。由此看出海關理船廳的重要職責之一，是負責相關地區中外輪船的船檢和發照工作。