國庫集中支付制度背景下的我國高校自籌問題研究

李未 陳岳堂

[摘 要]國庫集中支付制度改革作為我國財政國庫管理制度改革的重要內容從根本上解決了過去財政性資金層層撥付、流轉環節多的狀況，改革效果顯著。但其在高等院校的實施卻面臨著一系列的困境，高校資金自主權不足、債務風險增加等問題嚴重影響著高校自籌活動的開展。本文基于國庫集中支付制度背景，提出了提高高校自籌能力的相應對策。

[關鍵詞]國庫集中支付制度；困境；對策

[中圖分類號]G646 [文獻標識碼] A [文章編號] 1009 — 2234（2016）04 — 0154 — 03

隨著我國社會主義市場經濟體制改革的不斷推進，傳統的國庫分散支付制度的弊端日漸顯現，財政資金使用效率低下、監管不力、貪污腐敗等脫序現象時有發生，建立科學完備的財政國庫管理制度已被提上日程。2001年，我國開始了試點國庫集中支付制度改革，建立了國庫單一賬戶體系，實現了政府財政資金支付從“逐級轉”到“直通車”的重大突破。而公立高校作為中央或地方財政預算單位，也被納入了國庫集中支付改革的實施范疇。截止到目前，我國絕大部分高校都已實行了國庫集中支付制度，在提升高校財務管理意識、提高高校預算管理水平方面發揮了十分有效的作用，但同時此項改革也使高校的財務運作和管理活動產生了一系列的負面效應，特別是在高校自籌教育經費方面，嚴重限制了高校資金的靈活運用，增加了高校的辦學負擔，阻礙了高校的健康可持續發展。因此，在國庫集中支付制度在高校逐步實現全面推行的背景下，研究高校的自籌問題，對于緩解我國高校教育經費緊張的局面，保障學校各項工作的正常開展，以及促進我國高等教育事業的長足發展，都具有十分重要的理論和實踐意義。

一、我國高校自籌面臨的困境

20世紀80年代以前，中國高等院校的辦學費用全部由國家財政負擔，但隨著教育大眾化進程的加快，以政府財政撥款為主、高校自籌經費為輔的多元化籌資模式應運而生。2007——2011年期間，我國高校教育經費收入總量逐年增長，國家財政性教育經費和事業收入一直是我國高等院校教育經費收入的主要來源（如表1所示）。但事業收入和其他收入的總量雖然每年都呈現持續增長的態勢，但其在高等教育經費收入中所占份額卻逐年下降。而民辦學校中舉辦者投入總量和所占份額基本上處于逐年遞減的趨勢，社會捐贈經費則呈現“N”型增長態勢，但所占份額一直小于1%。由此可見，我國高等院校教育經費的籌措長期以來過分依賴于政府撥款，而高校自籌經費份額雖然不高，發展潛力卻十分巨大。然而隨著我國國庫集中支付制度改革在高校的不斷深入，高校經費自籌模式面臨著諸多困境。

（一）嚴重削弱了高校資金的自主權，影響高校自籌活動的開展

在實行國庫集中支付以前，高等學校年度部門預算批準后，財政按月撥付經費，未動用的財政資金可由學校自行掌握使用〔1〕，高校擁有充分自主的資金調度權。然而國庫集中支付制度的實施雖然沒有對高校的財務機構、資金性質及其使用管理權限作更改，但卻嚴格規定高校所有財政性經費和業務性收入都必須上繳國庫，所有支出經審批才可使用，高校不再擁有能隨意調度預算和用款計劃外資金的權利，原有財務審批權實質上已形同虛設，這與我國《高等教育法》關于高校自主理財地位的規定是相矛盾的。現階段，高校只能在報送預算時，將未來所有可能發生的資金使用情況都考慮進去，才能很好的保證高校資金的支配與管理，但這卻增加了高校預算管理的難度。美國教育行政專家羅林庭格曾言：“學校經費如同教育活動的脊椎”，充裕的教育經費是學校各項工作正常開展的重要保障，也是教育事業發展的前提和基礎〔2〕。如果高校的資金無法得到充分的自由調配，這必定會影響高校自籌活動的開展。

（二）降低了銀行與高校合作的積極性，增加了高校負債風險

在過去傳統的國庫分散支付制度背景下，辦學經費已無法滿足高校的規模化擴張，為此政府鼓勵高校借貸融資，以彌補高校辦學資金缺口，維系高校的正常運行。由于高校具有收入的集中性和支出的分散性，每年產生的周期性資金沉淀是銀行資本和社會資本十分看好高校投資市場的重要原因〔3〕。高校穩定的學雜費收入來源和定量大額的存款，使許多銀行愿意主動為其提供信用貸款。但國庫集中支付改革后，高校全部資金收入需上繳國庫，財政部門為高校開設的零余額賬戶取代了存款賬戶，學雜費收入等周期性的沉淀資金不復存在，高校幾乎不再有利息收入，一定程度上損害了銀行既得利益，使得銀行對高校財務信息等級的評定受到了影響了，加大了高校融資貸款方面的難度。同時，高校近年來由于基本建設等資金缺口所產生的銀行貸款，現已進入了還本付息的高峰期，而目前國家財政并未對高校的債務采取直接補償的措施，高校需要靠財政返還的學費、住宿費收入及相應的銀行存款利息等自有資金償還貸款。但由于學雜費等學校收入的主要來源都納入了單位零余額賬戶，而按照規定單位零余額賬戶又不得向其他貸款銀行劃賬還本付息，加之資金撥付額度到賬的不及時，容易造成資金“斷鏈”，易產生不良貸款，這必然會增加高校的負債風險。

（三）限制了高校自籌方式的多樣性，阻礙了高校自籌能力的發揮

我國高校實行國庫集中支付后，對所有資金都開展嚴格統一的管理，對財務預算管理工作提出了更高的要求，增加了高校財務監管工作的復雜性和艱巨性。就科研課題收入而言，過去高校為了提高教職員工的科研積極性，一般采取較為寬松的資金政策，將資金使用權歸為科研課題所有者。而某些橫向科研項目，其資金使用權甚至在企業方面。但國庫集中支付制度的實施，對編制詳細精準的預算計劃提出了嚴格要求，并規定資金支出要切實符合預算要求，其使用目的性較強，使得部分資金的使用難以滿足科研課題的客觀需求，導致有些企業和教職工選擇將科研資金不注入高校。高校雖然掌握了預算內資金額度的使用權，但資金的流動卻受到了一定的限制，國庫集中支付制度要求高校資金的使用必須“有預才有支，無計劃不支出”。而且學校的預算內外的資金都必須收繳國庫，其資金的支出使用必須經過上報審批后才可使用，程序較繁復，耗時較長。但高校很多自籌資金來源，如社會或個人捐贈具有一定的時效性和指定用途，如果事事都需要預先制定詳細的用款計劃，上交報告才可使用，那會極大的挫傷捐贈的積極性，嚴重影響捐款用途。

二、造成我國高校自籌困境的原因分析

（一）尚未認清高校的社會組織屬性

高等教育作為準公共產品，集效用的不可分割性、消費的競爭性、受益的排他性于一體，這就要求政府不僅要維護高等教育的公平性，還應成為教育經費成本的主要承擔者。與政府職能不同的是，高校向社會提供高等教育服務，是以價格為基礎約定雙方權利與義務的一種社會契約關系，是一種市場行為的結合，而不是強制性的行政行為。盡管在計劃經濟時代，我國高校教育經費經費完全依賴于政府的財政投入，成為了政府的附屬部門。但是隨著社會主義市場經濟體制的建立，多元化籌措高等教育經費的格局的形成，高校不僅扮演著教育活動組織者的角色，更是高校辦學行為的責任者。高校是不同于政府部門的具有法人主體地位的社會組織。可見，國庫集中支付制度改革將所有的行政事業單位囊括在內并非完全是科學合理的，其沒有考慮到高校特殊的社會組織屬性。

（二）混淆了高校辦學收入與政府財政收入

學費收入是高校向社會大眾提供一定質量和數量的教育服務而取得的服務性收入，是一種有償性和自愿性的支付行為。學校向學生收取的學費實際上就是個人（家庭、社會）作為教育受益者所承擔的部分教育成本，學費的本質是“社會資金，而不是政府財政資金”，這是得到普遍認可的觀點〔4〕。而政府的財政收入具有強制性、無償性和固定性的特點，因此不能將高校的學費收入與政府的財政收入混為一談。如果將高校的學費收入納入國庫集中支付制度進行統籌安排，實質上是分離了高校的權利和義務，把高校的教育服務行為等同于政府的強制性行政行為，這會大大降低具有獨立法人地位的高校的辦學積極性，影響高校自籌活動的開展，阻礙高校創收水平的提高。

（三）違背了高等教育改革方向

《高等教育法》規定“高等學校對舉辦者提供的財產、國家財政性資助、受贈財產依法自主管理和使用。”也就是說高校是具有獨立法人資格的主體，擁有獨立的財務管理權，可以進行獨立核算〔5〕。而財權的獨立性是財務主體形成的首要條件和關鍵因素。但自從國庫集中支付制度改革在我國教育系統推行，高校所有的財政性收入和預算外收入都要納入國庫單一賬戶，每一筆支出的使用權都要經過財政部門批準后才可實行，高校的財務自主權受到了限制，獨立法人地位也難以落實，辦學自主權也無法得到充分發揮，這不僅與《中國教育改革和發展綱要》關于“逐步建立政府宏觀管理、學校面向社會自主辦學的體制”的要求相違背，更與國家相關法規相矛盾〔6〕。

三、提高我國高校自籌能力的對策

（一）建立具有我國高校特色的國庫集中支付范疇

高校學費收入等非財政性資金不宜納入財政預算管理。根據成本分擔與成本補償理論，高校面向學生或社會人士收取的學雜費、短期課程培訓費等收入是對高校所提供的教育服務的正常補償，應當劃為非財政性資金的范疇，它不附屬于政府的財政性收入，也不能被稱作是其他單位的預算外資金。將學雜費納入國庫集中支付范疇，實際上是剝奪了高校的部分資金支配權，阻礙了高校與銀行建立長期的、良好的銀校合作關系。在當前條件下，國庫集中支付制度改革應根據高校的復雜性，應當對高校的行政事業性收費繼續采用收入分次專戶上繳、即時全額返還、支出自主統籌安排的現行方式。同時還應調整納入國庫集中支付的資金范圍，除生均定額撥款、基本建設撥款和重大專項經費列入國庫集中支付范疇外，其他經費依其特性采取實撥資金方式下撥，待到條件成熟時，再實行全面管理。

（二）加強高校的預算管理，提高高校預算管理水平

首先，高校應該積極扭轉“預算工作只需要財務部門獨立完成，與學校各個院并沒有聯系”的錯誤觀念，加強對各個院系部門的相關人員在預算管理知識方面的培訓，使其正確認識預算管理的重要性，學校各部門必須共同參與并合力完成高校的預算編制及執行工作。其次，制定科學合理的預算編制方法。高校應該打破傳統的“基數+增長”的模式，按照預算年度所有因素和事項的輕重緩急實行“零基預算為主，滾動預算為輔”的靈活預算模式，以期能充分合理利用學校有限的教育經費，優先安排教學、科研、學科建設等關鍵任務。再次，細化預算編制項目。按不同標準分開編制日常預算和項目預算：按照支出預算的款級科目來編制基本支出的用款計劃；而對項目支出的用款計劃則根據項目開展進度來編制，并且具體到每一個子項目。這不但增加了高校用款的計劃性，更在一定上為高校資金的有效科學調配提供了保障。

（三）建立財、校、銀三者的平衡協調機制，拓寬高校融資渠道

國庫集中支付制度實施以后，高校不再擁有短期資金沉淀的優勢，這削弱了高校和銀企的合作關系，高校融資遭遇瓶頸，資金調控力也受到很大沖擊。國庫集中支付在防范金融風險方面和提高財政資金的使用效率方面的積極作用是不可忽視的，但目前其給高校融資帶來的問題如果不能得到很好的解決，將會影響高校發展的合理規劃，在一定程度上會導致高校對國庫集中支付制度產生抵觸情緒，勢必會阻礙國庫集中支付制度在高校的有效運行。所以，加強財、校、銀之間的合作變得十分必要，財政部門應建立相關機制，幫助高校按時足額償付銀行貸款本息，使銀行打消壞賬顧慮，與高校建立長久穩定的合作關系，大大增加高校自籌資金積累，促進高校的可持續發展。

〔參 考 文 獻〕

〔1〕呂剛.高等學校實行國庫集中支付制度存在的問題及應采取的措施〔J〕.北京工商大學學報：社會科學版，2009，（03）：88

〔2〕劉天佐.高校經費籌措與管理新論〔M〕.長沙：湖南人民出版社，2007：1

〔3〕楊潔，宣勇.國庫集中支付制度對高校理財的挑戰與對策〔J〕.華東經濟管理，2009，（05）：42

〔4〕徐孝民.現階段高校實行國庫集中支付制度的利弊與對策〔J〕.中山大學學報：社會科學版，2010，（03）：205

〔5〕韓娜.國庫集中支付制度對高校財務管理影響及對策研究〔D〕.太原：太原理工大學，2011.

〔6〕劉軍軍.國庫集中支付制度下的高校財務問題研究〔D〕.成都：西南財經大學，2008.

〔責任編輯：侯慶海〕