社會治理創新過程中政府角色的轉變

李雙

摘 要：社會治理創新是各界共同關注的議題，也是完善治理理論的戰略性要求。而政府作為社會治理的主要參與者，如何轉變政府在社會治理過程中的角色，對當前社會穩定運行具有重大的現實意義。

關鍵詞：治理；社會治理創新；挑戰；角色的轉變

社會的多元化正在成為時代的新特征，由政府單一主體進行社會治理的時代正漸行漸遠。社會組織以及其他社會自治力量正在迅速成長起來，并開始在社會治理中扮演越來越重要的角色。在這樣一個多元化的系統中，政府應當扮演什么樣的角色呢？

一、相關概念的界定

中共十八屆三中全會首次提到，要“創新社會治理，推進國家治理體系和治理能力現代化”，“創新社會治理，必須著眼于維護最廣大人民根本利益，最大限度增加和諧因素”，適應社會發展各方面的需求，實現向服務型政府的轉變。

（一）治理的內涵

現代意義上的治理形成于上世紀八九十年代。1989年世界銀行對非洲地區的形勢進行一系列科學考察時，第一次在報告中出現了“治理危機”一詞。此后，“治理”一詞便開始廣泛應用起來。這其中，世界銀行提出了“公共治理”的概念，強調公共治理的功能性，組織要管理公共政策、最大限度地提供公共服務；經濟合作與發展組織提出治理的目標是善治；國際貨幣基金組織則認為治理是萬能的，它無所不包，是一個國家經濟政策、規則框架、管理體系等所有方面的總和；歐盟認為治理就是一種公民表達政治利益訴求、進一步參與國家社會管理和權力實施的過程；全球治理委員會認為治理的過程就是實現各國政治平衡的過程，治理作為一種理論，具有過程性、協調性、多元性、持續性等特征。

綜上所述，我們可以看出治理的主體是多元化的，國家、政府、市場、社會、公民通過溝通、協商等一系列合法化方式，制定和執行公共政策，共同對國家和社會公共事務進行管理，國家不是治理唯一的主體。

（二）社會治理創新內涵

社會治理是當代社會公共管理職能社會化的結果。[1]所謂社會治理，就是在現有的社會發展條件下，政府、各種社會組織與公民等多種社會主體參與到社會治理過程中來，共同協商合作，進行社會公共事務的管理，實現公共利益的最大化。對這一內涵的界定可從主體、方式和目的上進行解釋。首先，從主體來看。傳統的社會治理主體主要是政府，政府的觸角延伸到社會的方方面面，扮演者掌舵人的角色，政府與其他社會組織、個人之間是管理者與被管理者的關系，社會組織與個人完全同從與政府的行政命令。但創新社會治理的主體改變了過去這種單一的主體模式，將社會組織與公民個人等納入到社會治理的主體范圍中來，政府不再是公共服務的唯一提供者，實現了主體的多元化；其次，從治理方式來看，創新社會治理要改變過去單一依靠行政命令的方式，多角度、多方面的采用行政手段、法治手段、經濟手段以及文化手段等方式進行社會治理，實現方式的多元化。例如，公共產品和公共服務方面既有政府等公共組織采用法律手段、經濟手段或市場手段、必要的行政手段或政策手段、道德手段等提供，也有工商企業等營利組織通過市場化手段供給，還有非營利性組織運用市場手段或者社會動員方式提供等；[2]最后，從目的上來看。社會治理的目的不僅是為了提高社會效率，實現公共利益最大化，更重要的是在此基礎上體現社會公平，以人的全面發展為最終宗旨。公民作為政府行政行為相對方，政府行政效果的好壞取決于政府與公民個人之間的關系，有賴于公民的合作與支持。政府以及社會組織與公民之間不僅是管理與被管理的關系、服務提供者與服務接受者的關系，同時還是被監督者與監督者之間的關系。[3]

二、政府角色轉換過程中遇到的挑戰

我國正處于社會發展的轉型期，過渡階段國際國內復雜的社會矛盾使得改善社會治理充滿著挑戰，社會治理創新任重而道遠。

首先，社會治理創新的理念缺失。眾所周知，傳統的政府管理理念是政府中心主義，政府行使行政權力、管理社會、約束相對人的行為，社會組織和公民個人處于一種被動管理的狀態。在這種理念下，政府在社會管理中只注重政府的需要，而忽視了公眾與社會的需求，只注重政府單一主體的管理，忽視了社會組織和公眾對社會的參與；在治理的同時，只注重效率而不重視社會公平以及個人的全面發展。這種治理理念造成的結果就是隨著改革的深入，經濟的發展，社會矛盾或社會問題也更日益突出。[4]

其次，社會治理創新方式的落后。隨著社會分化的加速，我國社會結構逐漸異質化與多樣化，傳統的單一的社會結構已慢慢淡出視野。在社會組織方面，各種社會組織不斷涌現，組織更加多樣化，功能更加專門化，而參與社會治理的能力也越高；在社會個體方面，社會個體所承擔的責任更大，充當的角色也更多元化，成員間的異質性也不斷增強。這樣在急劇變化的社會中舊的社會整合機制功能逐漸弱化，而新的整合機制還沒有健全，特別是各級政府及其部門習慣于傳統的行政管理方式，官本位依然大行其道，政府社會管理方式明顯滯后于社會形勢發展的要求，從而導致社會整體整合力量特別是國家行政整合能力明顯不足。[5]

最后，社會治理創新中各主體之間角色難以平衡。受傳統管理思想的影響，政府之外的所有組織與個人都被排除在社會治理之外，同時，由于各種社會組織發展初期受到的來自政府與社會的不認可，使得他們要承擔起社會治理的職責需要經過更加漫長的認可階段。同時，由于政府政治能力的強大，如何平衡政府與社會組織以及公民個人的治理關系也就成了社會治理創新的一道難題。

三、如何實現社會治理創新過程中政府角色的轉換

社會治理創新主體是多元的，包括政府、社會組織和公民等。“單一的政府管理機制已經不能滿足快速變革的社會需求，尤其是不能夠很好的處理常常要超越組織界限的問題”。[6]

（一）培育社會組織，實現治理主體多元化

政府在社會治理中起主導作用，這在很長一段時間內都是事實。對于現代社會存在著的大量公共事務，政府是其管理的核心，但卻不是唯一的主體。政府不可能提供全部的公共產品和公共服務，政府在這過程中充當著推動者的角色，要積極參與到社會組織的培育中來。各級政府要針對我國公民社會組織發展中面臨的問題，采取分類管理的辦法，對于不同類別的社會組織，制定不同的法律和法規，實行不同的管理方式。總的思路是：“放開一大片，限制一小部分”。“放開一大片，即放開服務類社會組織，讓它們在法律框架內最大限度發揮積極性和創造性，配合政府提供更多的社會服務，以滿足我國人民日益增長的社會服務需求；“限制一小部分”，即限制有政治企圖或可能造成不良政治影響的社會組織的發展，保證社會有序、穩定。要進一步轉變、規范和完善政府對社會組織的行政管理職能，從公益服務的唯一提供者轉變為保證者，從直接擁有和管理轉變為制定規劃規則和監督評估。[7]

（二）實現管制型政府向服務型政府的轉型

從管制型政府向服務型政府的轉型是社會治理創新過程中政府角色轉換的必然環節。“服務型政府實現政府和社會之間關系的根本性改變，即由傳統政治管理中的政府本位和政府意志居于決定地位，向公民本位和公民意志決定性地位轉變”。[8]在各種社會組織與其他社會自治力量不斷涌現的今天，政府與社會對立的局面已經開始松動，政府和社會開始變簡單的線性關系為網絡關系。而作為治理主體的主導者，政府不能僅僅依靠過去的強制命令方式實現對社會的治理，而必須將注意力轉移到服務上，以“民本”的政府理念，全面履行政府的公共服務職能，做到不缺位、不越位、不錯位。通過提供各項公共服務，完善政府服務能力，提升政府服務水平，將政府的角色逐漸從社會的管家中抽離出來，轉向服務。

（三）實現治理理念的創新

社會治理創新不是一蹴而就的事，它需要漫長的過程，在這一過程中實現治理創新的效果如何就取決于社會治理理念的優否。對于治理理念的創新，一方面，要樹立“以人為本”新理念，要深刻認識到人民群眾是社會發展進步的根本力量，在關乎民眾的重大決策時要重視人民群眾的參與，使以人為本的社會治理理念真正落實到社會治理的全過程；另一方面，從各治理主體之間的關系角度來講，要大膽嘗試互動式的治理理念。鼓勵各種社會組織與社會大眾參與到社會治理的過程中來，搭建政府與社會組織互動的合作平臺，創造合作環境，增進相互支持和理解。

對當下的中國而言，要實現社會的持續穩定與和諧，必須推進社會治理創新。無論是從政府角色的轉換還是加強與各種社會組織與公民的參與角度來講，社會治理創新都是一個必然的趨勢。順應這一趨勢。（作者單位：蘇州大學）

參考文獻：

[1] 虞谷民.政府與社會公益組織協同機制探析.黨政論壇，2012

[2] 肖文濤.社會治理創新：面臨挑戰與政策選擇.中國行政管理.2007（10）

[3] 孫曉莉.社會治理模式的變遷.學習時報，2005

[4] [5]康之國.社會治理創新與地方政府治理的路徑選擇.中國天津市委黨校學報.2007（2）

[6] 麻寶斌.協同型政府：治理時代的政府形態.吉林大學社會科學學報，2010（4）

[7] 丁元竹.當前我國社會管理面臨的主要問題及其政策選擇.學習時報，2007

[8] 張勤，中國公民社會組織發展研究.北京：人民出版社，2008，第88頁