社會救助制度主要存在的現實困境

詹麗

【摘 要】1997年國務院正式下發《關于在全國建立城市居民最低生活保障制度的通知》，要求1999年底以前在全國建立城市居民最低生活保障制度始，我國的社會救助法律體系建立已近二十年。作為社會保障體系的重要組成部分和一項基礎制度，社會救助制度在維護社會穩定、建設和諧社會、緩解社會矛盾等方面發揮了重要作用，隨著我國社會發展進入新階段，社會救助領域中問題也逐漸增多。發現總社會救助制度在存在的問題，尋求解決問題的方式，是我們面對的重要任務。

【關鍵詞】社會救助；社會救助制度

一、我國社會救助制度的基本現狀

（一）立法體系及相關制度

我國社會救助立法體系是屬于公法和私法之間的社會法體系范疇，而我們國家目前的法律體系構建主要是以公法和私法為構架，這種模式下針對社會救助的規定相對薄弱，只有完善的法律體系下才能保證社會救助的完整性和公平性。

我國開展社會救助制度建立已經多年：1991年5月15日實施《中華人民共和國殘疾人保障法》；1994年1月頒行《農村五保供養條例》；1997年9月，國務院頒布《關于在全國建立城市最低生活保障制度的通知》：1999年，國務院頒布《城市居民最低生活保障條例》，城市最低生活保障制度開始在全國城鎮普遍推行；1998年3月1日起施行的《中華人民共和國防震減災怯》；《社會救助暫行辦法》2014年 5月1日起施行，這一部法規是以法治形式推進社會救助制度建設，明確了社會救助的內容。但社會救助始終體現在行政規章和行政法規上，并沒有一部統一的上位法對社會救助制度予以調整。社會救助法已被全國人大法工委列入立法計劃，《社會救助法（草案）》也提交國務院法制辦進行論證，并于2009年春，《社會救助法（征求意見稿）》面向社會征求意見。而社會救助制度應當成為保證和實現貧困群體基本生活水平的重要制度安排，更應該維護和實現社會公平與正義。[1]

目前，以上法規、規章中的法律制度都在不同的程度、不同的層次、不同的方面規定了社會救助工作的內容和對象，使我國的社會救助工作具有一定依據。

（二）救助立法存在的問題

總體來講，我國現行的社會救助制度設置相對簡單、分散，沒有完整的體系結構和法律框架，對一些重大的問題并未明確。另一方面，現行的社會救助的制度以政府部門規章體現得較多，由于部門間職能交叉，權力重復設置，這些部門規章效力單一，內容沖突，難免成為部門保護主義的手段。社會救助的法律法規凸顯在社會救助實際工作中的薄弱，立法是構筑社會救助體系最為關鍵的要素之一，因此，加快社會救助的立法成為建設中國新型救助體系的當務之急。

1.救助立法不健全，缺少統一上位法。

中國人口眾多，地域廣泛，社會救濟工作繁重，各個省份每年有大量貧困人口需要救濟，但現有的救濟制度立法主體層次高低不同，國務院、民政部，地方人民政府和地方人大都頒布了有關救助工作的法規規章，有的經濟較發達的地方在救濟立法方面走在國家的前面，甚至超越上位法的規定。所以，這就需要一部完善的、統一的、綜合性的救助法來指導全國的救助工作，指導各省、各地的救助工作，以促進救助工作在我國經濟和社會發展中更好的發揮作用。

2.救助立法不完善，涉及領域有局限。

我國已有的有關救助的法律制度中，較多的規范了災害救濟和城鎮居民最低生活保障內容 ，以解決貧困人群生活溫飽為主，但對于與貧困人群的生活密切相關的住房救助、醫療救助、子女的教育救助等，都缺乏相應的規定。大部分的社會救助都是主要依靠地方性法規與行政法規對社會救助活動進行調整，使得社會救助規范體系呈現出非常鮮明的地方化特征，也使得各地各級規范矛盾重重。

目前的《農村五保供養條例》、《城市居民最低生活保障條例》都只是簡單的提到了住房、醫療、貧困子女的義務教育，并沒有做出其具體的規定。而我國的救助制度應當是對城鄉困難群體，包括城鄉低保對象、農村五保戶、特困戶、因遭受自然災害需要給予救濟的災民給予城鄉居民最低生活保障、災害救助、醫療救助、農村特困戶救助、五保供養、失業救助、教育救助、法律援助等全方位的救助模式。

二、我國社會救助制度的現實困境

（一）行政化管理問題

政府是提供社會救助是的主要責任主體，在我國當前的社會救助中也起著至關重要的作用，其對社會救助的干預是全方位、全過程的。政府在社會救助中享有立法權、行政權和監督權，承擔著制度設計并履行給付義務。但現行規定卻缺少對權力的有效制約，那么我國的救助體系也面臨威脅。對于這個薄弱環節，必須首先規范政府公權，切實依法行政，以權利、監督、責任等制約政府公權，才能建立有中國特色的社會救助體系。

（二）權利救助程序設置問題

現有的申請程序主要存在兩個問題：一是申請程序形式上過于苛刻，二是申請成本過高。如《城市最低生活保障條例》中要求凡是申請城市居民最低生活保障待遇，由戶主向戶籍所在地的街道辦事處或者鎮人民政府提出書面申請，并出具有關的證明材料，并填寫《城市居民最低生活保障待遇審批表》。如果說人戶分離的人和家庭成員戶籍不在一個街道辦或者鎮的也需要到戶主戶籍所在地申請。這就對有的家庭情況比較特殊的，顯然就比較麻煩，不符合便民的要求。

（三）社會組織在社會救助中的作用

社會組織包括傳統的非政府組織、非營利組織等民間組織的科學概括。社會組織開展的活動之一就是社會救助。長期以來，社會組織在參與社會救助中起著重要的作用，“政府主導，社會力量參與”的救助工作模式也在向著“政府、市場、社會組織”的模式轉變。行政部門、社區對社會救助的力度顯然是力不從心，而要建立依靠社會組織要完善這一項工作，這就有必要盡快推行社會機構工作準入制度。社會組織成為政府職能轉移的主要承接者、社會政策的重要執行者和社會服務的重要提供者，成為我國社會主義現代化建設不可或缺的重要力量的情況下。一方面，改革社會組織登記管理體制，降低了社會組織準入“門檻”，積極轉變政府職能，簡政放權，為社會組織發展提供了廣闊空間；另一方面，公平對待社會力量，加大政府購買服務力度，才能促進社會力量提升社會服務水平。近年來，全國各級社會組織登記管理機關積極引導發展，社會組織數量激增，在提供社會服務時有的為了各種利益就出現了各種違法違規行為。由于社會組織自身存在的種種問題，挪用善款、內部交易等事件時有發生。管理機制上的落后也是社會組織問題較多的一大原因。我國法律未對各級民政部門如何承擔社會組織的成立、變更、注銷的登記或者備案、年度檢查、行政處罰等監管職責給予切實的財政支持。那么，要促進社會組織的發展，又要對其進行嚴格的監管。這就要求一方面寬審批，另一方面嚴監管。政府必須對監管、處罰投入必要人力、物力 ，在立法上建立正常的進入、監管、退出機制。現有的監管制度是按照《社會團體登記管理條例》建立起來的，就此建設立的審核機制是雙重的，無法達到社會組織真正的“民間性”和自治性“的特點，市場經濟的發展、開放，社會組織的發展應當真正地具備獨立、自由的特點。

（四）資金投入

社會救助是最低層次的社會保障，救助的方向也多樣化，包括災民救助、城市貧民救助、農村五保戶救助、城鄉特殊對象救助等。無論何種方式都會涉及到資金，救助資金可以解決人的生存危機、疾病恐懼，緩解暫時的困難。而作為這一筆公共財政支出，雖然各級政府都較重視，社會救助資金投入也不斷增加，社會救助的標準逐步提高。但從總體來看，社會救助資金投入仍顯不足，社會救助標準偏低，特別是低保和一些邊困地區，甚至連最起碼的基本生活都無法保障。應當強化政府的主體責任，各級政府特別是中央和各省（市、區）應當著力保障和改善民生，根據地區人中口、經濟、財力和支出等標準采取優化財政支出結構等辦法，【2】進一步加大社會救助資金投入，以提高救助水平，才能切實解決好被救助對象問題。

三、結論

論文通過總結我國現行社會救助制度的法律法規立法上的不足及社會救助的現實困境。闡述了制度現在存在的一些問題，為解決問題提供思路。

參考文獻：

[1]殷洪源.社會救助立法的不足與完善[J].華人時刊，2013.4.

[2]江治強.我國社會救助建設的經驗、議題與發展框架[J].中國民政，2009（8）31頁.

課題項目：

本文屬于德陽市哲學社會科學“十二五”規劃項目，項目批準號：DY15C034。