社會救助制度的憲政理論基礎

黃珣

【摘 要】社會救助是指國家和社會為了保障公民的生存權利，通過法律予以保障的一種社會保障制度。社會救助是現代社會政府的一項基本職責，同時也是公民應該享有的基本權利之一。本文分別從生存權理論、發展權理論、正義理論和服務行政理論論述了社會救助制度的憲政理論基礎，以期在堅實的理論基礎之上來完善我國的社會救助制度。

【關鍵詞】社會救助；制度；憲政理論基礎

社會救助是指國家和社會為了保障公民的生存權利，通過法律予以保障的一種社會保障制度。國家通過對國民收入進行再分配，按照法定的程序和標準對難以維持最低生活水平的公民給予的幫助和服務，以滿足公民的最低生活需求，并促進公民的發展，達到消除貧困的目的。2014年5月1日，我國開始施行《社會救助暫行辦法》，社會救助制度在我國已經基本建立，而社會救助制度必須建立在堅實的理論基礎之上，才能為制度的發展和完善夯實一個堅固的地基。本文試圖從社會救助制度的源頭——憲政理論基礎的角度來厘清社會救助制度的本來面目，從而為社會救助制度的完善指明方向。

一、生存權理論

現代社會保障制度的產生和發展可以追溯到公民對權利的保護需求，正是這種需求才促使國家利用“看得見的手”對社會物質資料進行再分配，從而為社會保障制度的建立奠定了合理性和合法性。作為社會保障制度中起到“兜底”作用的社會救助制度，它回應的正是人類對生存權——這一基本人權的需求。

生存權是現代人權概念的核心，是一切人權的起點。資產階級啟蒙思想家都把生存權看作是一種自然權利，是天賦的人權，作為一種不證自明的最基本人權，國家有義務保護這種基本人權。生存權作為一項憲法權利第一次出現在德國的《魏瑪憲法》中， 該法第151條規定：“經濟生活之組織，應與公平之原則及人類生存維持之目的相適應。”此時生存權只是作為一種綱領性的宣示，但“生存權的憲法保障意義是國家不得侵害國民的生存權，亦須防止國民的生存權遭受不當侵害，此外，國家更必須充實改善各種跟生存權相關的條件與環境，確保全體國民的生存權得以落實與不斷發展。”[1]隨著生存權在世界范圍內被廣泛接受，實行憲政的國家紛紛把生存權作為人權的首要權利寫進本國的憲法之中，因而以保障生存權為名義對經濟進行全面干預成為國家的一項新責任。

隨著對生存權的理解的不斷深入，生存權也由一種抽象的社會權利逐漸發展為一種具體的體現人性尊嚴的個人權利。國家在對公民的生存權予以保護和救助時，不再是一刀切的給予，而是要注重“個別化原則”，即社會救助應考慮到個人的特殊性，考慮到當時當地的特殊條件和情況。不僅要滿足公民物質上的需要，還要實現滿足其社會和文化上的需要，使其有尊嚴的活著。這也意味著，“社會福利之提供方式，應尊重利用者權利，如由利用者自己選擇并決定福利給付之內容項目或提供之設施、利用之申請或申報、對認定或決定之聲明不服、陳情之處理等各項權利，即由傳統社會福利特征之供給者本位經營體系轉變為利用者本位”，從而確立“福利之利用者與提供者對等關系”。[2]

社會救助制度是應對生存權理論發展軌跡順勢而為的制度設計，呼應了對生存權予以保障的憲政要求。我國在《憲法》第45條中也肯定了公民的物質幫助權，但是對于社會救助的具體法治保障還有待完善，所以應從生存權理論著眼，來完善和重構我國的社會救助制度。

二、發展權理論

生存權是人權系統中最基本的權利，在保證公民獲得最基本的生存條件這一基礎上，并不反對生存條件的不斷改善，因此，發展權也是人權系統中必不可少的權利。發展權體現在人的潛質的發展，即全面滿足人的基本需要、提升人的整體素質、充分發揮人的潛能。[3]1986年聯合國大會決議通過《發展權利宣言》，標志著發展權作為一項新的人權正式在國際范圍內獲得承認，《宣言》第1條規定：“發展權利是一項不可剝奪的人權，由于這種權利，每個人和所有各國人民均有權參與、促進并享受經濟、社會、文化和政治發展，在這種發展中，所有人權和基本自由都能獲得充分實現。”因此，發展權是生存權的自然延伸，是生存權的重要保障。

因此，國家要承擔更為全面細致的社會保障職責，要把弱勢群體的可持續發展問題放到保持社會整體有機聯系和維護人類共同尊嚴和價值的高度，將弱勢群體獲得物質救濟、教育和精神文化產品的要求固化為國家的職責和公民的基本權利，以法律的強制和權威培育、支撐發展權的實現，推動人的全面、共同發展和社會的持久繁榮。[4]作為社會保障制度中最低層次的安全網，社會救助制度不僅要幫助處于生活困境的人渡過眼前的難關，而且應積極尋求徹底擺脫困境的方法，采取多種多樣的救助途徑，不僅在物質上給予幫助，更要謀求發展個人的潛能和自我發展能力，以社會經濟整體發展帶動弱勢群體境遇的改變。

三、正義理論

為什么對于國家用公共財政來救助那些難以維持基本生活的人，基本沒有人會提出反對意見并支持國家履行這種救助職責呢？這種舉世認同的價值觀念建立在一種什么樣的基礎之上呢？

這便是正義的觀念和理論。正義是權利、法律、制度的核心和基礎，“從最為廣泛的和最為一般的意義上講，正義的關注點可以被認為是一個群體的秩序或一個社會的制度是否適合于實現其基本的目標。如果我們并不試圖給出一個全面的定義，那么我們就有可能指出，滿足個人的合理需要和主張，并與此同時促進生產進步和提高社會內聚性的程度——這是維續文明的社會生活所必需的——就是正義的目的。”[5]

羅爾斯在他的跨時代巨著《正義論》中全面深入地系統論證了“作為公平的正義”這一理論。羅爾斯認為：“正義的主要問題是社會的基本結構，或更準確地說，是社會主要制度分配基本權利和義務，決定由社會合作產生的之劃分的方式。”[6]，他將其主要內容概括為兩條基本原則：第一個正義原則簡稱為平等的自由原則，即每個人都擁有與其他人同樣的平等的基本自由權利；第二個正義原則是經濟平等原則，表明一個正義社會對社會及經濟不平等的制度安排在什么條件下是合理的，即應符合公平的機會平等原則和差別原則。公平的機會平等原則要求它們所從屬的公職和職位應該在公平的機會平等條件下對所有人開放；差別原則要求當社會不平等和經濟不平等有利于“最 不利者的最大利益”時，這些不平等就是允許的；否則，這些不平等是不被允許的。這兩個正義原則是有優先次序的。第一條正義原則優先于第二條正義原則，即平等自由原則優先于公民的社會經濟利益分配原則。因為自由是至高無上的，任何社會制度，即使為了更大的經濟利益而違背人的基本權利也是不合理的。在第二條正義原則中，機會平等原則優先于差別原則，應在堅持機會平等、地位和職位開放的基礎上，社會不平等和經濟不平等應該按照有利于最不利者的最大利益來加以安排。

根據正義理論，我們可以很順利地推論出政府應確保一種社會最低受惠值，通過家庭津貼、失業補助和其他方式來保障最少受惠者的利益。他指出，國家可以在不干預競爭價格機制的條件下，運用稅收和收入轉移降低社會的不平等和提高每一個人的最小受惠值。社會救助制度充分體現了這種正義的基本原則。一方面通過給予弱勢群體物質、經濟和機會的幫助，保證了人的自由和基本權利；另一方面也保證了社會的穩定和長治久安，羅爾斯指出，若最不利者從社會合作中得不到“必需的社會最低保障”，超過了最大容忍度，就有可能出現兩種反應方式：一種方式較為溫和，他們變得離群索居、憤世嫉俗，同政治社會日益疏遠，更有甚者會采取激進方式，他們把自己視為被壓迫者，甚至采取暴力的方式來反抗社會。所以，所以社會救助也是對全體公民的自由、權利、正義與發展的保障。

四、服務行政理論

和服務行政相對應的是秩序行政。秩序行政是國家運用行政權力，干涉和限制人民自由權利的行使， 以制止侵害他人權益的行為，維護社會秩序，保證國家安全，表現為處罰、強制、征收等負擔性行政行為。[7]服務行政的理論于1938年德國學者福爾斯托霍夫在其論文《作為服務主體之行政》中率先提出。早期自由資本主義時期，國家職能被限定為“守夜人”的角色，強調“管的最少的政府就是最好的政府”，隨著社會經濟的發展，特別是一些社會問題的出現，例如兩極分化、貧富懸殊，貧困現象嚴重，行政的運行方式發生了重大的變革，西方各國紛紛轉向“福利國家”，行政權力的運行也逐漸由重管制模式向以滿足人民的需求為中心的公共服務模式轉變，一種新的行政方式——服務行政出現。福爾斯托霍夫在他的服務行政理論中提出了一個重要概念——“生存照顧”，福斯多夫認為在現代社會大規模的人口生存方式下，個人已很難掌握自己生存所需的全部空間和資源，個人生存自負其責已難以為繼，必須仰賴公共服務的提供，而人必須首先能夠生存，才會要求享有自由、秩序與福社，國家因此負有對人民進行“生存照顧”的義務。因此，服務行政強調政府在公共行政領域必須為人民提供各種不同的服務，例如公共事業、社會救濟、文教事業、社會保險等，使人民在衣、食、住、行等等方面得到國家的服務與照顧。

因此，社會救助制度的建立是服務行政的題中應有之意。對于國家來說，保障公民的生存發展權利，是政府不可推卸的義務和職責，對于公民來說，獲得社會救助，也不再是國家對個人的恩賜，而是公民應享有的基本權利。隨著我國社會治理模式的轉變，政府職責也發生了轉變，服務行政在我國得以推行。“以政府救助為主體的社會救助是發展市場經濟的內在要求，市場經濟追求效率和財富，強調優勝劣汰，它在本質上對弱勢群體不利，不能自發地保護弱者。而社會弱勢人群面臨的困難，更主要的是一種社會經濟問題，并非單個人所能左右。從某種意義上說，社會變革和社會轉型的成本代價可能由這部分人所承擔，因此社會和政府有責任關注和保護他們。”[8]由此可見，行政救助制度是服務行政的一個重要內容。

參考文獻：

[1]許慶雄：憲法入門，【M8】臺灣：元照出版公司，2001年版第143頁.

[2]劉宗德：《 制度設計性行政法學》，元照出版公司2009年版，第 1 7 1 —1 7 4頁.

[3]（美）阿歷克斯·英克爾斯：《人的現代化》，成都：四川人民出版社，1985年版第8頁.

[4]魏禮群：社會體制改革與科學發展，北京：北京大學出版社，2012年版第185頁.

[5]（美）E·博登海默；鄧正來譯 ： 《法理學法律哲學與法律方法 》，北京：中國政法大學出版社2004年版，第261頁.

[6]（美）約翰·羅爾斯著；何懷宏、廖申白譯：《正義論》，，中國社會科學出版社1988年版.第5頁.

[7]王敬波：基于服務行政的法治政府發展趨勢——以《 柔性行政方式法治化研究》 為分析視角，《哈爾濱工業大學（社會科學版）2014年1月，第65頁.

[8] 任振興：社會救助的概念及原則，社會福利，2003年3月，第19頁.

課題項目：本文屬于四川省德陽市哲學社會“十二五”規劃2015年度項目：《構建我國制度型社會救助體系研究——基于對我國社會救助制度現實困境的實證研究》（項目批準號：DY15C034）的部分內容。