以減少制度成本為重點深化簡政放權

遲福林

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以減少制度成本為重點深化簡政放權

遲福林

簡政放權是本屆政府的最大亮點。2016年是“十三五”起步之年。研究2016年和下一步簡政放權改革，要將簡政放權與“十三五”轉型發展統籌考慮。

一是深化簡政放權確實到了一個拐點。一方面，以放權倒逼政府改革到了關節點。如果“十三五”政府改革沒有實質性突破，即便進一步放權能達到一定效果，作用也會很有限；另一方面，深化簡政放權要與全面深化改革相配套，成為全面深化改革的關鍵和重點。

二是緩解經濟下行壓力對深化簡政放權有著迫切的現實需求。從目前的情況看，簡政放權如果停留在現在這個階段，對緩解經濟下行壓力的作用有限。這就需要通盤考慮“十三五”轉型發展和緩解經濟下行壓力的特定背景下，如何在以放權釋放市場活力上實現實質性突破。

三是深化簡政放權是供給側結構性改革的重點之一。供給側結構性改革對深化簡政放權提出新的要求，以問題為導向，需要深入研究簡政放權在供給側結構性改革中扮演的重要角色。

總的看，在釋放新需求、創造新供給的特定背景下，簡政放權需要把減少制度成本擺在突出位置，在充分發揮市場在資源配置中的決定性作用、發揮政府的有效作用、激發市場活力、激發企業活力等方面走出一條新路子。

一、以服務業市場開放為重點釋放市場活力

總的判斷是：服務業成為引領新供給、緩解經濟下行壓力的重要領域。深化簡政放權，要從數量型放權向開放市場轉變，重點是服務業市場開放。2015年，我國工業增長速度為6.0%，服務業增長速度為8.3%。降低制度成本，關鍵是供給側結構性改革在服務業市場開放上破題發力：一方面，服務業領域面臨的行政壟斷和市場壟斷比較突出。我國制造業市場開放程度達到85%左右，而服務業市場開放程度僅有50%左右。一方面，無論是國內消費結構升級，還是“一帶一路”戰略的實施，對服務業市場開放都有相當大的需求。例如，2014年我國服務貿易占整個對外貿易的比重為12.3%，而全球平均水平為20.6%。

1.進一步鼓勵、支持社會資本進入服務業領域。當前的情況是：第一，服務業市場準入仍然有禁區，有的禁區很大。第二，有些服務業領域盡管已經明確鼓勵社會資本進入，但是缺乏具體的操作辦法。例如，鼓勵社會資本全面進入健康服務業，但如何進入、政府如何購買公共服務都缺乏具體的實施辦法。第三，行政壟斷和市場壟斷在服務業領域還比較突出。可以說，打破壟斷、吸引社會資本，成為服務業市場開放的重中之重。

2.破除壟斷要有動力。以電訊行業為例，在當前尚不能完全市場化的背景下，能不能通過引進部分社會資本提高速度和效益，降低價格。十八屆五中全會明確提出“全面放開競爭性領域商品和服務價格”，如何有效落實尚未破題。為此，需要在大部分生產性服務業和生活性服務業領域盡快放開價格，鼓勵競爭，形成市場決定價格的新機制。

3.有序擴大服務業對外開放，拓寬外資投資渠道。2015年，習近平主席在G20峰會上提出“以服務業為重點放寬外資準入領域”，李克強總理在達沃斯與世界經濟論壇國際工商理事會代表對話時提出“擴大服務業對外開放，進一步放寬外資準入”。從現實情況看，盡管國內4個自由貿易試驗區在服務業對外開放方面有重要進展，但從4個自貿區的負面清單看，在122項特別管理措施中有80余項是針對服務貿易的，限制仍然比較多。2015年底，國務院出臺《關于加快實施自由貿易區戰略的若干意見》，要求“擴大服務業對外開放”。在新一輪全球化過程中適應國內經濟轉型升級的新形勢，國內自貿區的重點是在服務貿易對外開放上先行先試，形成可復制、可推廣的重要實踐經驗。負面清單是為其服務的，這是一個突出特點，目標是推動新一輪對外開放。

4.實現服務業與工業政策平等。服務業在用地、用水、用電以及財稅等方面與工業嚴重不平等。從地方層面看，工業用地和商服用地價格至少相差5倍左右，在水電氣等生產要素使用上，服務業也明顯高于工業。“十三五”時期，降低服務業企業的制度成本，關鍵是加快調整服務業發展的相關政策，糾正對服務業不合理的歧視性政策：一是加大服務業用地供給，逐步縮小服務業與工業用地的價格差距，實現服務業與工業“同地同價”；二是抓緊落實國家關于服務發展的價格政策，加快推進工商業水電氣“同網同價”；三是加大服務業領域中小企業結構性減稅力度，實現服務業與工業稅負平等。

二、以企業制度變革激發企業活力

總的判斷是：在經濟下行壓力增大的背景下，減少企業設立、投資中的制度成本極為重要。盡管數量型的放權有作用，并仍有一定空間，但其作用越來越有限。現在企業的感覺和政府的感覺大不一樣，政府放權有700多項，企業說你給我幾項重要的就好，當然降稅費是第一位的。對企業而言，“含金量高”的放權至關重要，關鍵是把企業設立、投資中的制度成本降下來，讓企業“輕裝上陣”。

5.實施企業自主登記制度。進入“互聯網+”時代，實現企業自主登記注冊的技術條件和時機已經成熟。建議借鑒新加坡、香港的經驗，爭取在“十三五”時期，全面實施企業自主登記制度。

6.適時取消企業一般投資項目備案制。市場經濟條件下，在政府嚴格管理城鄉規劃、土地利用、環境保護等事項的前提下，除涉及國家安全、某些重大國有投資項目之外，企業的一般項目一律由企業依法依規自主決策，不再要求備案。

7.推廣企業法人承諾制。2014年，海南在食品藥品監管行政審批領域試行“法人承諾制”，取得了比較好的效果。建議總結海南經驗，進一步完善推廣法人承諾制，形成以企業信用為基礎的事后監管：對必須保留審批的事項，由監管部門向申請企業提供責任承諾書和審批要件清單，企業法人簽署對材料真實性負責和對虛假材料承擔責任的法人承諾書后，審批部門可當場或當天發放批件和許可證。事后，監管部門在規定時間內組織現場核查，如發現企業造假，再對其進行嚴厲懲處。

三、以監管變革為重點的政府改革

總的判斷是：簡政放權倒逼政府改革。當前，無論從哪方面看，政府改革最突出、最急迫的問題是監管變革。監管變革不是一般的方法、能力問題，而是要形成比較完善的治理體系。

8.適應監管變革需要盡快建立綜合性監管機構。由于監管職能設置和監管權力結構不合理，同一事項監管往往分散在多個部門，以致于監管效能很難體現出來。當前，強化監管不是沒有人才，也不是沒有手段，問題在于行政審批和市場監管不分，有些機構既管審批，也負責監管，嚴重影響行政審批的嚴肅性、純潔性。另外，由于監管缺乏標準性、技術性，監管的隨意性較大。為此，監管變革的任務是：第一，將行政審批與市場監管嚴格分開，盡快從國家層面整合監管機構，組建綜合性、權威性的市場監管機構。第二，推進市場監管去行政化，實現監管機構的獨立性、專業性。第三，完善監管標準，促使監管專業機構依標準監管。

9.發揮中央與地方兩個積極性，實行省以下監管機構垂直管理。如何推進省以下垂直管理試點成為監管變革的新問題。一是環保問題，十八屆五中全會確定了環保機構實行省以下垂直管理，但目前尚未形成具體措施。例如，有些城市同飲一江水，幾個城市環保局各自的監管標準不一樣。二是省以下市場監管機構，現在可能在縣一級統籌都很難。建議總結環保的經驗，實行省以下監管機構的垂直管理。

10.調整優化監管系統的行政結構。深化簡政放權觸及部門間行政權力以及中央與地方權力的合理配置，需要將行政權力結構調整提上改革的重要日程。首先，整合某些機構職能已經比較成熟。例如國稅與地稅合并相對比較成熟。當前，反壟斷的職能分散在商務部反壟斷局、國家發改委價格監督檢查和反壟斷局、國家工商行政管理總局反壟斷與不正當競爭執法局，由于這三家反壟斷機構調查及處罰難以統一協調，使反壟斷的效果在一定程度上打折扣。為此，需要盡快組建統一的國家反壟斷局。再例如，金融分業監管遠不適應混業經營的大趨勢，這就需要盡快改變分業監管的格局，組建國家金融監管總局，實行統一的監管體制。其次，加快出臺各級政府的權力清單和責任清單，規范、減少政府干預企業的自由裁量權。第三，行政權力結構調整改革要與“十三五”全面深化改革統籌考慮。總的看，行政權力結構調整涉及到政府的“放權、分權和限權”，是一場深刻的政府“自我革命”，需要統一設計，積極穩妥推進。

（作者系中國（海南）改革發展研究院院長，本文為作者在深化“放管服”改革專家座談會上的發言）

責任編輯：楊再梅