推進農(nóng)村基層治理法治化有效模式——阿魯科爾沁旗村務(wù)契約化管理的調(diào)查與思考

任雪瑩

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推進農(nóng)村基層治理法治化有效模式——阿魯科爾沁旗村務(wù)契約化管理的調(diào)查與思考

任雪瑩

推進農(nóng)村基層治理法治化是全面依法治國的基礎(chǔ)性工程。在農(nóng)村如何找到一種有效的法治化治理模式，是全面落實依法治國戰(zhàn)略，推進社會主義新農(nóng)村建設(shè)的重大任務(wù)。近年來，內(nèi)蒙古赤峰市阿魯科爾沁旗全面實施了村務(wù)契約化管理，取得了明顯成效。這一基層治理模式符合基層民主法治化的要求，是推進農(nóng)村基層治理法治化的重大創(chuàng)新，具有普遍推廣價值。

村務(wù)契約化管理模式的內(nèi)涵和運行機制

村務(wù)契約化管理，就是通過合同、協(xié)議等法律文本，明確村級組織與村民之間、村干部與村民之間、村民與村民之間以及涉及村級事務(wù)的所有相關(guān)主體之間的權(quán)利、義務(wù)及履約時間和責(zé)任，使村級事務(wù)管理公開透明、責(zé)權(quán)明確、執(zhí)行有據(jù)、運作規(guī)范，形成有法有據(jù)的長效治理機制。阿魯科爾沁旗從2008年開始探索這一管理方式，形成了一套具體的管理運行模式。

堅持五個原則。一是合法性原則。在擬定各類契約文本的過程中，做到有法可依，并邀請政法機關(guān)和相關(guān)執(zhí)法部門的人員參與，使各項條款要件齊全、合法有據(jù)。二是民主性原則。凡契約涉及的范圍、內(nèi)容和形式，均由村級組織和村民代表會議充分討論，充分征求群眾意見，體現(xiàn)群眾意愿。三是公開性原則。對村務(wù)決策活動、契約文本等，及時公開、公示，全程陽光操作。四是書面性原則。凡是確定的契約事項都要落實在紙上，不能以口頭承諾代替。五是實效性原則。協(xié)議事項因事而異，力求明確規(guī)范，實際實用，簡便易行。

分類契約管理。契約化管理內(nèi)容涵蓋了村級事務(wù)的方方面面，阿旗把它歸類為集體資產(chǎn)管理、經(jīng)濟項目建設(shè)、公益事業(yè)管理、社會事務(wù)管理、基層組織建設(shè)5個大類，每類中又劃分若干小項。在此基礎(chǔ)上，根據(jù)涉及對象的適用性質(zhì)分別用合同、協(xié)議、紀(jì)要等方式實行契約化管理。

規(guī)范運作程序。建立以“四議一簽三公開一報告”為內(nèi)容的決策、執(zhí)行、監(jiān)督機制。在決策程序上用“四議”規(guī)范議事決策機制，“四議”，即黨組織提議、“兩委”會商議、黨員大會審議、村民代表會或村民會議決議。在執(zhí)行程序上用“一簽”規(guī)范執(zhí)行落實機制，即嘎查村“兩委班子”根據(jù)決議研究起草簽訂并落實契約文本（屬于村級事務(wù)由村委會與相關(guān)責(zé)任者簽訂契約并執(zhí)行，屬于黨內(nèi)管理事務(wù)由村黨支部與相關(guān)責(zé)任者簽訂契約并執(zhí)行）。在監(jiān)督程序上用“三公開一報告”規(guī)范監(jiān)督評議機制。“三公開”，即契約文本公開、實施過程公開和實施結(jié)果公開。“一報告”，即對重大事項或有關(guān)需蘇木鄉(xiāng)鎮(zhèn)協(xié)調(diào)的事務(wù)須黨支部提前報蘇木鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委審核，并在契約簽定后上報備案。

強化管理服務(wù)。采取了5項措施推進村務(wù)契約化管理實施：一抓組織領(lǐng)導(dǎo)。旗委和各蘇木鄉(xiāng)鎮(zhèn)、辦事處分別成立以主要領(lǐng)導(dǎo)為組長的契約化管理工作領(lǐng)導(dǎo)小組和配套工作機構(gòu)，形成上下貫通、左右銜接的工作網(wǎng)絡(luò)，實行專項推進。二抓宣傳教育。通過編發(fā)嘎查村務(wù)契約化管理知識問答和宣傳單，舉辦專題講座、培訓(xùn)班和現(xiàn)場會等多種形式，統(tǒng)一干部群眾的思想，提高認(rèn)識，掌握相關(guān)技能。三抓示范規(guī)范。在選擇兩鎮(zhèn)示范探索的基礎(chǔ)上，總結(jié)編寫了《案例匯編》、《合同示范文本》，供各嘎查村參考選用。四抓訴訟調(diào)解。旗委組織部、旗人民法院、旗司法局聯(lián)合制定了嘎查村務(wù)契約化管理矛盾糾紛調(diào)處意見和違約調(diào)解辦法及實施方案，明確了人民調(diào)解與司法調(diào)解相銜接的程序、實體、救助機制，確保矛盾糾紛有效調(diào)解。五抓監(jiān)督落實。各蘇木鄉(xiāng)鎮(zhèn)、嘎查村都成立了契約化管理工作監(jiān)督小組，對契約內(nèi)容是否全面真實、合理合法，執(zhí)行是否到位全程跟蹤，形成有效監(jiān)督機制。

村務(wù)契約化管理的實踐成效

阿魯科爾沁旗村務(wù)契約化管理模式是一套系統(tǒng)的綜合治理模式，這一治理模式使該旗實現(xiàn)了村級事務(wù)管理由“人治”向“法治”的轉(zhuǎn)變、村級矛盾糾紛由“治標(biāo)”到“標(biāo)本兼治”的轉(zhuǎn)變、村務(wù)管理機制由“單治”到“雙治”的轉(zhuǎn)變、村民自治從“要我自治”到“我要自治”的轉(zhuǎn)變，取得了顯著的實踐成效。

加快了農(nóng)村民主法治化進程，推進了村民自治的落實。村務(wù)契約化管理把農(nóng)村民主管理與依法管理有機結(jié)合起來，依法落實和保障了村民的知情權(quán)、參與權(quán)、選舉權(quán)和監(jiān)督權(quán)，使群眾管理村級事務(wù)的主觀意愿變成了看得見、摸得著的民主實踐。比如，村主任競選中的賄選、宗族勢力干擾和亂承諾，以及村干部自由用權(quán)度大，難監(jiān)督，一直是村民自治中的老大難問題。在換屆選舉中，阿旗以契約方式規(guī)范了候選人的“競選承諾”和目標(biāo)責(zé)任，從而給競選者帶上“緊箍咒”，改變了以往競選時的亂承諾現(xiàn)象，既確保了村民能夠選出中意的帶頭人，減少了因競選引發(fā)的沖突，也強化了對當(dāng)選者的后續(xù)監(jiān)督。同時，村務(wù)契約化確定的決策程序，將村級事務(wù)決策完全建立在民主協(xié)商的基礎(chǔ)上，將村官執(zhí)行決策的過程公開置于村民監(jiān)督之下，從制度上鏟除了村官不兌現(xiàn)承諾、個人說了算、以權(quán)謀私的土壤，從而使村官的腐敗行為和決策失誤大為減少。經(jīng)跟蹤調(diào)查，干部群眾認(rèn)為在村委會換屆選舉中實施競職創(chuàng)業(yè)承諾的效果非常有效(59. 8%）、比較有效(32. 1%）的合計占91.9%；新當(dāng)選的村干部普遍感到壓力很大，積極兌現(xiàn)承諾，大多數(shù)做出了突出成績。

培育了社會主義新風(fēng)尚，促進了農(nóng)村社會和諧穩(wěn)定。契約化使各項村級事務(wù)有了具體明確的契約規(guī)定，大大減少了各類矛盾糾紛的發(fā)生。即使發(fā)生了矛盾糾紛，也能以契約為依據(jù)，通過調(diào)解及時解決，避免了矛盾激化；對少數(shù)調(diào)解不了的矛盾，通過司法途徑也能夠提供有力的證據(jù)，方便了司法機關(guān)依法判案。同時，契約化管理對大到土地調(diào)整，小到贍養(yǎng)老人、柴草堆放位置等，都給予了詳細(xì)規(guī)定，有效避免了家庭、鄰里之間的摩擦。類似契約，從表面上看是些雞毛蒜皮的瑣事，但正是對這些日常瑣碎問題的規(guī)范解決，有效促進了人們思想的升華，使干群關(guān)系更加和諧、家庭關(guān)系更加和睦、鄰里關(guān)系更加融洽，文明村風(fēng)蔚然興起，有力地促進了和諧穩(wěn)定。

理順了黨支部和村委會的關(guān)系，加強了基層黨組織建設(shè)。在村民自治的背景下，如何處理好黨支部和村委會“兩委“關(guān)系，一直是上下難解的問題。村務(wù)契約化管理的創(chuàng)新，為解決這一難題提供了一個很好的抓手。契約化管理促進村黨支部的領(lǐng)導(dǎo)職能轉(zhuǎn)變到民主決策、規(guī)范管理、監(jiān)督保證上來，有效地改變了黨組織抓經(jīng)濟社會工作束手無策的被動局面。通過契約規(guī)范，突出了黨支部的領(lǐng)導(dǎo)核心作用，發(fā)揮了村委會的管理職能，理順了兩者的關(guān)系。通過對黨員設(shè)崗定責(zé)，實現(xiàn)了黨員權(quán)利與義務(wù)、責(zé)任與利益之間的對等，為黨員有效發(fā)揮作用設(shè)置了平臺，使黨員的作用明顯提高。村干部從處理矛盾糾紛的繁雜事務(wù)中解脫出來，將更多的精力用在了發(fā)展經(jīng)濟和公共事業(yè)上，工作做細(xì)做實了，工作阻力減少了，工作成效明顯提升。

改變了鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的工作方式，加快鄉(xiāng)鎮(zhèn)服務(wù)型法治型政府建設(shè)。過去在公共事務(wù)管理中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府以責(zé)任書的形式安排工作，對村都是硬性行政命令，完不成任務(wù)對村干部處罰，而對自身卻不設(shè)定任何約束條件，不承擔(dān)任何責(zé)任。實行契約化管理，改變了這種上對下的單向履職模式，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府在村級公共事務(wù)決策上，必須首先征求村級組織和村民的意見，在充分醞釀協(xié)商的前提下，雙方平等簽訂責(zé)權(quán)分明行政契約，由過去的上下級變成了甲乙方，形成了雙方共同遵守、雙向監(jiān)督的承諾，這是傳統(tǒng)管理方式根本轉(zhuǎn)變，大大加快了服務(wù)型、法治型政府建設(shè)。

村務(wù)契約化治理的法理依據(jù)與推廣價值

村務(wù)契約化治理不僅僅是“簽合同”，而是一種依法治理的配套運行機制，它具有充分的法理依據(jù)。村務(wù)契合管理模式符合農(nóng)村基層治理法治化的要求和建設(shè)社會主義新農(nóng)村的需要，具有普遍推廣價值。

契約化治理符合市場經(jīng)濟下的契約關(guān)系要件。村務(wù)契約化治理作為一種政治現(xiàn)象，其形成和發(fā)展的內(nèi)在動因都深植于經(jīng)濟之中，既受經(jīng)濟因素制約，同時對經(jīng)濟發(fā)展有反作用。我國改革開放30年，農(nóng)村各種活動已經(jīng)完全納入市場經(jīng)濟軌道，市場經(jīng)濟活動成為農(nóng)村社會運行的基礎(chǔ)。市場經(jīng)濟就是法治經(jīng)濟，市場關(guān)系就是契約關(guān)系。契約關(guān)系是社會成員之間建立合作和信賴關(guān)聯(lián)的基礎(chǔ)：當(dāng)交易在不同社會實體――個人、組織或機構(gòu)之間發(fā)生的時候，所有交易的條件都由參與交易的各方協(xié)議。除非交易各方都相信他們能從交易中得到好處，否則就達不成協(xié)議。在契約化治理過程中，通過協(xié)議對各方權(quán)利的保護和義務(wù)的約束，確立了各方自我管理的責(zé)任，也建立起相互間的監(jiān)督關(guān)系和利益依賴關(guān)系，而且各方的利益達成都依賴于對方的合作。這樣安排的結(jié)果，將鼓勵普遍存在的合作發(fā)生，各方的利益在社會領(lǐng)域得到控制和調(diào)整。并且，社會契約關(guān)系的發(fā)展涉及一系列制度環(huán)境條件，這些條件將影響逃避責(zé)任行為的成本，可謂一紙契約促進了村民自治中的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)的實現(xiàn)。實施村級事務(wù)契約化治理順應(yīng)了市場經(jīng)濟的運行規(guī)律和內(nèi)在要求，符合我國社會關(guān)系的發(fā)展趨勢。

契約化治理體現(xiàn)主體平等的民事法律關(guān)系。實施契約化治理的核心是達成契約，契約必須具備法律要素條件。契約化治理涉及三個層面的兩種法律關(guān)系：三個層面是指村民-村委會-基層政府。兩種法律關(guān)系，一是民事法律關(guān)系，要求契約簽訂雙方的地位是平等和自由的，內(nèi)容合法。二是行政法律關(guān)系，處于管理與被管理的主體之間能否簽訂契約的問題。村務(wù)契約一般是村民與村民、村民與村委會之間簽訂的契約。村民之間簽訂契約只要內(nèi)容合法、不違反公序良俗就不存在法律障礙。村民與村委會之間，按照《村民委員會組織法》規(guī)定，我國的村民自治是一個完整的組織體系，村民大會或村民代表大會是村民自治的最高權(quán)力機構(gòu)，村委會是村民大會或村民代表大會的執(zhí)行機構(gòu)，既不是政黨組織，也不是行政機關(guān)，而是群眾性自治組織。由此可見，村民與村委會在法律地位上是平等和自由的，具備訂立契約關(guān)系的主體法律要件。

契約化治理具備達成契約的行政法律要件。但在傳統(tǒng)行政法領(lǐng)域之中，政府和相對人之間形成的是以命令和強制為特征的權(quán)力服從關(guān)系，沒有地位對等可言，因而真正自由的合意也就無從產(chǎn)生。現(xiàn)代行政法的發(fā)展為行政法領(lǐng)域提供了合意的基礎(chǔ)，并通過行政程序的設(shè)置保證自由合意的實現(xiàn)。在現(xiàn)代法治國家，隨著給付行政的興起，傳統(tǒng)上以行政命令和強制為特征的行政行為存在的空間已大大縮小，而且其形成的權(quán)力服從關(guān)系也是通過法律對政府和相對人彼此間權(quán)力(利)義務(wù)的不對等配置體現(xiàn)出來，在這種不對等的權(quán)力(利)義務(wù)配置框架中也存在法律未作規(guī)定之處，在這個法律沒有賦予政府權(quán)力及相對人相應(yīng)義務(wù)的領(lǐng)域，政府在依法行政理念的支配下對這個領(lǐng)域中的事務(wù)是不能采取強制行政行為的，相對人也沒有必須服從政府領(lǐng)導(dǎo)的義務(wù)，而政府為實現(xiàn)行政規(guī)制目標(biāo)，當(dāng)然可以與相對人進行充分協(xié)商，引導(dǎo)其自愿接受政府意志。雖然契約自由在行政契約中的適用空間受到一定的限制，但法律并沒有從實質(zhì)上予以否認(rèn)。在此前提下，通過有效的程序構(gòu)建自由合意的空間，保證處于劣勢地位的相對一方表達意志的自由性，從而從根本上使行政主體和相對一方能夠通過合意方式產(chǎn)生具有行政法律效力的契約。因此，現(xiàn)代行政法的發(fā)展已經(jīng)拓寬了行政活動的領(lǐng)域，為行政主體與其他主體訂立契約關(guān)系的存在奠定了基礎(chǔ)。

（作者單位：哈爾濱工程大學(xué)人文社會科學(xué)院）

責(zé)任編輯：楊再梅