《宏調的邏輯》書摘

十年宏調回頭看

2012年11月17日，周小川在“財新峰會”發表主題演講，對過去10年中國貨幣政策實踐從10個方面進行了梳理。據悉，周小川此演講本為“2012年雅克布森基金講座”準備，由于未能按計劃赴日本演講，改在國內用中文發表。

周小川擔任過不同部級領導職務，但更可能作為中央銀行家被歷史記錄。這次演講被看作是他10年主政央行貨幣政策遺產的一次小結，注定會成為研究21世紀初中國貨幣政策史的重要文獻資料。

央行行長是比較專業化和技術化的高級職位，周小川愿用自己的語言描述貨幣政策設計實施原委，娓娓道來又亮點頻頻，其實是中國轉型背景下央行專業化水準提升的一個標志。如果說朱镕基當年兼任央行行長時以凌厲的手段為嚴治通脹垂范，周小川則在提升央行高層專業化水準方面成績顯著。

周小川重視歷史反思的意愿取向，也為當下需要。十八大以后出現全國上下熱議改革的可喜局面。“溫故而知新”，開創未來改革發展的新局面，需要系統總結借鑒歷史經驗和規律。細察10年經濟運行軌跡，總結宏觀調控（以下簡稱“宏調”）經驗教訓，對未來改革探索具有史鑒意義。

過去10年非同尋常，經濟成長有很多新現象值得反思，宏觀經濟運行有很多新矛盾值得探討，政策實踐有很多新經驗值得總結。例如，周小川在演講中四次提到21世紀初中國“國際收支雙順差”。此“雙順差”在很大程度上是與中國實踐相聯系的特征現象和新鮮經驗。

傳統發展經濟學“雙缺口模型”認為，發展中國家面臨儲蓄與貿易缺口，國際收支標準形態應是經常項逆差與資本項順差匹配。然而21世紀90年代中后期以來，中國逐步出現雙順差現象，進入21世紀后，雙順差規模更擴大到大國范圍絕無僅有的地步。其規律含義值得探討。

與此相聯系，人民幣面臨趨勢性升值壓力，成為中國開放宏觀經濟面臨的又一全新問題。人民幣匯改發軔于開放之初。沒有當初引入“出口換匯成本”對官方出口匯率大幅貶值，不可能有早年特區開放的成功探索與突破。

然而，初期十幾年匯改的主要矛盾，是要解決封閉體制遺留的實際匯率結構性高估失衡，新時期匯改則需解決如何應對可貿易部門生產率追趕派生本幣趨勢性升值要求問題。有管理浮動匯率制雖早在1994年已成定論，但新時期重回比較靈活的匯率制仍極為困難，對此尤其需要總結經驗反思解析。

新時期開放經濟內外部平衡方式也令人困惑。外匯儲備過量增長，意味著國民儲蓄大規模流出，似乎顯示內需不足。然而10年宏調的大部分時期，有關部門用各種方法抑制國內投資，可見“內需不足、儲蓄過度”并非經濟運行的自發結果。抑制較高收益國內投資，海量投資低收益外國國債，對這樣的組合現象需理性探討和科學解答。

另外，還有很多具有認識挑戰性的現象：如果中國經濟增長真得仰仗外需，如何解釋國際金融危機后中國總需求率先V形回升？既然早已確定主動、漸進、可控的正確匯改方針，為什么匯改實際進程仍明顯滯后？如果美元主導的國際貨幣體系真是我們外部失衡的主要原因，為什么失衡要等到21世紀初才得以凸顯？為何其他很多國家受國際貨幣體系影響，卻并未普遍面臨類似困境？

為什么一段時期中國宏觀經濟運行“易熱不易冷”，而宏觀調控政策卻治冷易治熱難？如何看待宏調工具選擇上表現出來的“十八般武器”一起上的寬泛化特點？如何看待產能過剩對宏調政策的分析支持含義與實踐效果？如何看待貨幣過量沖擊下不同物品價格的響應特點？積極宏觀政策與刺激政策是一回事嗎？如何理性評估“4萬億”刺激利弊得失？這些有待探查問題的清單，很容易增廣加長。

系統探討上述現象、問題、矛盾及其背后的規律內涵，無疑是經濟學研究引人入勝的題材，也或許能對未來政策選擇提供有益的啟示。

有中國特色的宏調部門

除央行和財政部外，中國晚近10年的宏調相當大部分是由特色宏調部門實施的。

國家發展和改革委員會（以下簡稱“發改委”）無疑是最重要、最有特色的宏調部門。其前身國家計劃委員會（以下簡稱“計委”）在計劃經濟時期位高權重，坊間有“小國務院”的別稱。改革時期計委職能架構不斷調整，機構名稱在1998年加上“發展”成為“國家發展計劃委員會”，2003年去“計劃”加“改革”，轉型為發改委（國家發展和改革委員會）。發改委有特殊的傳統和優勢，不僅在跨部門經濟政策制定和實施方面有較強的協調力與執行力，其屬員“單兵素質”及內設機構研究能力也比較突出。

除了領銜主導制定國民經濟長期發展規劃、協調跨地區重大發展項目和規劃等方面的重要職能外，發改委在晚近10年宏調中也發揮獨特作用，包括追蹤觀察分析宏觀經濟走勢并提出判斷，協調其他部門采用各種手段進行逆周期調控，特殊情況下直接干預物價或牽頭查處重大案件等。發改委行事較為穩健低調，但關鍵時出手凌厲，重要政策可能利害鮮明，因而其政策動向尤其被市場關注和解讀。

從10年宏調具體情況看，發改委直接出臺宏調的政策較多具有產業瞄準指向。針對新時期宏觀經濟走熱經常伴隨投資高增長，發改委從產能過剩、加強環保、提升技術標準等不同角度切入，較多地把限制投資等產業政策工具作為宏調手段。在實施保增長等積極宏調政策時，發改委又可用加快審批核準投資項目等手段發力。發改委在收入分配、金融發展、促進新興產業以及各類補貼政策設計方面有特殊影響力，其政策操作會給觀察人士留下左右逢源與呼風喚雨的神秘感。

不過凡事利弊互現。發改委較多用產業政策進行宏調雖有較大的裁量決策自由度，然而界定合理干預范圍卻面臨困難，干預微觀舉措難免引爭議。投資干預往往以特定行業產能過剩作為分析前提，然而不少這類預測與市場實際走勢反差較大。用行政限價手段控通脹，更易引發公眾議論。國家工業和信息化部（以下簡稱“工信部”）成立后，轉移發改委部分產業政策職能，2012年湛江鋼鐵廠項目審批案例引發熱議，提示發改委今后用產業政策進行宏調的施政空間可能會收窄。

一段時期內發改委宏調的另一常見手法，是協調或主導環保、技術標準等有關機構，針對經濟高增長帶來排放而使環保壓力增大的新情況，加強相關監管措施，并作為限制特定部門投資的考量依據之一。據筆者對公開發布資料的不完整搜集，2003—2008年這類“宏觀調控產業政策文件”有好幾十個，共幾百頁篇幅。這類政策具體內容應有合理性，不過大體應屬適應經濟發展階段變化而進行的結構性調整，與短期宏調政策運用應做適當區隔。

由于中國重工業狂飆猛進的發展階段可能正在過去，具有合理性含義的環保、技術監管、產業政策的制定與規范，在發改委及相關部門努力下已取得階段性實質性進步。然而，10年宏調積累經驗，提示“產業政策宏調化”會帶來一些問題甚至弊端。這些因素可能會構成促使發改委未來改進宏調方式的重要背景條件。雖然2013年“兩會”前夕有學者提出解散發改委的尖銳建議，但從預測角度看，發改委在未來相當長時期可能仍會在宏觀經濟管理方面發揮特殊功能。不過，這個具有超凡歷史傳統與管控能力的強勢機構，在參與和主導比較狹義的宏調政策的廣度、深度和力度方面是否已走過它的巔峰時期，是觀察未來中國宏調政策走勢的一個看點。

10多年前合并外貿與內貿等管理職能組建商務部，是適應開放型市場經濟發展的需要，在政府機構設置方面推進大部制改革的一個重要舉措，在維護改進國內外商品和勞務市場合理競爭秩序，以及指導和促進國際經濟合作等方面都具有重要職能。商務部系統內部的一種意見認為，由于商務管理具有跨部門屬性，商務部是宏調管理部門之一。2010年“兩會”后人大常委會秘書處舉辦宏觀形勢記者招待會，商務部負責人與發改委、財政部和央行等部委領導同時出席，回答媒體有關宏觀形勢與宏調政策的問題，可見商務部宏調部門的地位在一定程度上被認可。

10多年來，商務部對國內流通環節的管理干預，有時直接針對通脹背景下的物價上漲問題，被看作具有宏調含義。如2007年豬肉價格飆升折射出通脹壓力，商務部是否應釋放豬肉庫存平抑肉價引發關注，后來商務部出臺加強豬肉儲備措施。中國通脹往往表現為農產品價格較快上漲，商務部有時會協調有關部門出臺農產品流通政策，以求降低物流成本和調控物價。不過，經驗顯示，商務部在常規參與宏調方面的政策工具較少，實施積極與緊縮宏觀政策時參與手段和力度不平衡。與發改委、央行、財政部相比，商務部發揮宏調職能較為有限。