基于突發事件生命周期理論視角的城市公交應急管理研究
——以廣州“7·15”公交縱火案為例

盧文剛，舒迪遠

（暨南大學應急管理系，廣東廣州 510632）

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基于突發事件生命周期理論視角的城市公交應急管理研究
——以廣州“7·15”公交縱火案為例

盧文剛，舒迪遠

（暨南大學應急管理系，廣東廣州 510632）

摘 要：城市公交系統載客量大、班次多、目標具體、線路固定等特點，存在多種安全風險隱患，而又以人為縱火（燃爆）事件最為顯性。通過對近十年公交縱火（燃爆）類突發事件的特征和趨勢進行梳理發現，城市公交縱火和燃爆事件并不鮮見。文章基于應急管理生命周期MPRR理論，以廣州“7·15”公交縱火案作為典型案例進行剖析，從該事件的減緩、準備、響應和修復四個階段對該事件主體、管理措施、風險因素等進行分析，并從應急管理的減緩和準備期的事前風險評估、隱患排查、加強外來人員及易燃易爆市場管理、開展人員培訓和應急訓練；應急響應期的及時應急響應和處置疏導以及修復期的積極引導及多渠道救濟、完善問責及補償機制等突發事件的發生演化過程等方面，提出加強城市公交應急治理的相關策略建議。

關鍵詞：應急管理；城市公交；生命周期理論；報復社會；突發事件；廣州“7·15”公交縱火案

一、問題的提出

大中型城市公共交通系統作為主要的交通出行方式，在市民的出行中所占的比重越來越高。而又因為城市公交系統載客量大、人員密集、班次多、目標具體、線路固定等特點存在多種安全風險隱患，一旦發生突發安全事件造成的人員傷亡和損失巨大且難以在短時間內有效恢復，并容易引起社會的持續廣泛關注。其中以惡性報復社會為誘因的人為縱火和燃爆事件因其近年的多發性、發生的較難預測性、仿效性、損害結果的嚴重性和不可逆性等特征成為城市公交公共安全的脆弱環節，而城市公交安全問題也成為民生安全工程中的重中之重。

從整體趨勢上看，近十年城市公交縱火和燃爆事件呈現多發、頻發乃至惡發狀態和趨勢。2014年是城市公交安全事件的高發年，全年共發生六起以報復社會為目的的嚴重的公交縱火事件，分別是：貴陽“2·27”公交縱火案［1］、“5·12”宜賓公交縱火案［2］、杭州“7·5”公交縱火案［3］、“7·11”長沙公交縱火案［4］、廣州“7·15”公交縱火案［5］及“8·20”山東煙臺公交車縱火案［6］，具體見表1所列。

表1　2014年以報復社會為目的的公交縱火（燃爆）事件

2014年發生的6起城市公交縱火事件，為故意攜帶汽油、煤油等易燃易爆物品進入公交車、有預謀地進行縱火、報復社會的人為事件。尤其是7月份的3起事件，發生時間集中，前后不足一個星期，縱火者為外來務工人員，具有一定的效仿效應。而2015年1月15日，廈門656路公交車再度發生人為縱火事件［7］，這是2013年6月廈門BRT起火爆炸案［8］以來發生的第三起惡意報復社會性質的公交暴力事件，事件造成至少12人受傷，無人員死亡。［9］

本文通過對近十年來共15起以報復社會為目的的公交縱火（燃爆）典型案例（如圖1所示）進行梳理研究可以發現，其中，2005～2010年的5起公交縱火（爆炸）事件均發生在省會城市，而2014年6起公交縱火（燃爆）事件中有3起發生在省會城市。在近十年的15起事件中，共有8起發生在省會城市，1起發生在北京直轄市，其余多起發生在省會城市周邊僅次于其的經濟發達城市，如福建廈門、山東煙臺、浙江杭州等。可見，城市公交縱火（燃爆）類突發事件多集中發生在省會城市，且有向周邊經濟發達城市輻射蔓延的趨勢。省會城市及其周邊經濟發達城市作為城市公交安全的脆弱點，研究其發生的典型事件具有一定的代表性。

圖1　近十年以報復社會為目的的公交縱火（燃爆）典型事件發生數

廣州市作為沿海地區省會城市，具有人口高度密集、經濟發展迅速、城市公交線路復雜、外來人口多等大中型城市的一般特點。而廣州“7·15”公交縱火案發生在公共線路晚高峰時期、城市中心路段，在發生的時間、地點、事件演化過程上具有典型代表性。此外，因其發生在該類事件的頻發期，事前廣州市相關管理部門曾針對該類事件開展過應急演練等應急減緩準備工作、事件發生后應急恢復管理工作也更為具體，能夠完整體現針對整個突發事件演化過程的應急減緩、準備、應對和恢復管理全過程。

因此，以廣州“7·15”公交縱火案作為典型案例，對大中型城市公交突發事件演化中的應急管理過程進行描述性分析并總結其存在的問題，對進一步加強城市公交公共安全應急治理具有重要的借鑒價值。

二、文獻綜述

肖虎指出成都公交“6·5”縱火事件反映出，隨著我國交通運輸系統的不斷發展，系統與外部的聯系不斷增加，公共交通所面臨的非傳統安全“威脅”也在不斷增加。非傳統交通安全有著強調人在公交系統中全過程及全方位的安全以及不同主體多個安全目標的兩大特征。［10］盧文剛通過分析成都“6·5”公交縱火事件指出，要在風險社會視閾下構建城市公交公共安全長效機制，并提出了加強公交應急管理的對策建議框架。［11］沈媛媛通過借鑒日本大阪的公交安全對策，指出通過完善硬件設備設施，加強演練提高公交安全。［12］彭明等指出目前我國公交行業安全管理整體仍處于事后管理階段，缺乏對安全隱患及風險因素的事前預防與識別，應逐步實現事前預防的風險管理。［13］楊超群指出公交企業做好安全文化管理顯得責任日益重大。［14］張永杰指出國內與城市公交客車相關標準體系涵蓋并規定了車輛結構安全及裝置、阻燃防火及應急逃生等多方面的要求，但城市客車具有其自身的獨特性，在要求上應與其他類型客車加以區別對待。［15］呂志雄以廈門縱火案為例，提出從源頭阻止負向輿論的形成，通過瓦解環境、適當分流、平等對話等手段消除負向輿論的影響。［16］畢文佳從政府微博、新聞發布及事件應對三個方面對“6·7廈門BRT公交車爆炸案”進行分析，指出要從形象重塑、社會關愛關懷、安撫補償穩壓、責任歸屬反思進行輿論引導。［17］盧文剛、舒迪遠指出城市快速公交系統具有的內部不穩定性、高度敏感性及難以復原性等公共特征、變化特征及封閉特征，提出加強內部穩定性、減少外部干擾、針對重點人群進行防范等安全管理建議。［18］謝志欽指出交通企業要完善安全管理制度，建立安全管理機構，加強安全監管與安全培訓。［19］可見，近六年來，越來越多的學者日益關注城市公交公共安全問題，并從硬件、文化、事前演練等方面提出了加強和改善的對策建議。然而在城市公交公共安全及其應急治理的研究中，仍較為缺乏結合現實典型案例對該類公交縱火（燃爆）事件應急管理全過程的研究，這也是本文著重關注和探討的視角。

三、廣州“7·15”公交縱火案生命周期（MPRR）模型分析

（一）應急管理生命周期（MPRR）模型

應急管理生命周期理論的發展經歷了多個階段。1978年，美國全國州長聯合會（NGA）通過編制應急準備項目最終報告——《綜合應急管理：州長指南》，提出了傳統四階段理論（PPRR），將危機管理分為四個階段工作的危機管理通用模式：危機前預防階段、準備階段、危機爆發期反應階段和危機結束期恢復階段。后美國聯邦安全管理委員會對其加以修正，優化為：減緩（Mitigation）、準備（Prepara-tion）、響應（Response）、恢復（Recovery），稱為“MPRR”模型（如圖2所示）［20］。David Mcloughlin的危機管理過程論認為：危機管理可以分解為危機前預防減災和事前準備、危機中響應應對和危機后恢復四個階段。［21］此后，四階段理論逐漸成為應急管理的基礎理論被廣泛應用，但在各階段的內涵定義中存在一定差異，而21世紀后美國對四階段進行了不同的擴充。本文使用學界較為普遍認可的生命周期MPRR模型作為城市公交應急管理生命周期分析的理論基礎。

圖2　應急管理生命周期（MPRR）模型

減緩階段是“未雨綢繆”，預防突發事件的階段，是應急管理全過程的起點階段，也是基礎性、前瞻性工作階段。主要包括進行隱患排查、風險評估和脆弱性診斷，防控風險發生，減少災害發生的機會，控制不能避免的災害風險等。

準備階段是準備應對災害的階段，指發展應對各種突發事件的能力，包括為拯救生命財產和后期管理制定計劃或準備的工作。如制定應急預案，建立預警系統，建設應急平臺，進行事前演練、監測、監控與預警等。

響應階段是應急管理的關鍵階段，是指在突發事件發生的事前、事中與事后采取有效措施以挽救生命和防止財產損害，減少損失的一系列應急行動。該階段涉及眾多的人員、救援救災設備和應急物資資源，包括啟動與實施應急預案、提供醫療及現場援助、組織疏散等等。

恢復階段既包括重要系統復員到運作狀態的短期行為，也包括使社會生活恢復到正常狀態的長期治理優化過程，如提供臨時住房、控制污染、重新規劃和設計，學習總結應急經驗教訓再提高等。

發生突發事件的系統恢復之后，仍需持續系統實施防災減災治理措施，控制風險、降低事件再次發生的可能性。因此，應急管理應當是一個閉合持續循環的改善優化升級過程，全面有效的應急管理工作應覆蓋并貫穿其整個過程。

（二）廣州“7·15”公交縱火案應急管理生命周期（MPRR）模型分析

廣州“7·15”公交縱火案發生在廣州海珠區人群較為密集的廣州大道南敦和公交站北往南路段。廣州大道是貫穿廣州的公交主干道之一。事發時間為2014年7月15日晚上19時45分左右，正處于晚高峰時期，人流量較大，車上約有40名乘客。事發時，301公交車正停靠站臺供乘客上下車，這從一定程度上緩解了燃燒爆炸造成的人員傷亡。因該事件發生突然，爆發快，應急準備時間短，故將應急準備階段與減緩階段合并進行分析，詳見表2所示。

表2　廣州“7·15”公交縱火案“MPRR”分析表

續表2　廣州“7·15”公交縱火案“MPRR”分析表

四、基于應急生命周期（MRPP）模型的城市公交風險因素分析

（一）應急減緩（Mitigation）階段

1．陌生人社會下，城市外來人員缺乏認同感

我國在市場經濟的沖擊下，原有的以村落或氏族為基本社會單位，以地緣和血緣為依托的“熟人社會”模式逐漸被打破，大量農村人口海量涌入城市，社會流動性加強。社會從“熟人社會”向“陌生人社會”轉變，城市外來人員也經歷著從鄉土社會到城市工業社會的轉變。在原來的熟人社會中，外來人員生活在已有的依托宗法血緣關系的社會網絡中，較少與外人、陌生人交往。其社會地位及行為規范都被打上了宗法血緣關系的烙印，以親情和交情作為聯系的主要紐帶，行為模式主要依靠道德倫理來調節規范，人際關系依賴熟人間的人情維系，是一種倫理型的人際關系［29］。而在現代工業社會，工業社會以及它的市場經濟，把完整的個體的人的存在抽象化為理性“經濟人”，使一部分人“一切向錢看”，只認識金錢和利益得失，時時處于計算與算計的行為謀劃中，這對農業社會的“親情”是一個極大的沖擊［30］。城市外來人員一旦難以調整適應這種轉變，加之一些城市對外來人員服務和保障措施的缺失、文化的沖突，往往會使其產生巨大的心理落差。這種落差不僅使得其對城市居民缺乏認同感和歸屬感，一旦被激發還容易產生不滿甚至敵視情緒。

2．易燃易爆品市場管理缺位，民眾容易購買

廣州市于2000年公布了《廣州市人民政府關于加強易燃易爆危險物品運輸管理的通告》，指出從事易燃易爆危險物品運輸車輛必須申領公安消防機構核發的《易燃易爆化學物品準運證》，但并沒有對易燃易爆物品交易作出明確管理規定。這就使得一般市民都較容易購買到大量易燃易爆物品，為實施公交縱火爆炸類事件提供了作案工具的便利性。此外，公交線路不同于火車、飛機等交通設施，較難設置安檢口，這就使得乘客一旦攜帶易燃易爆物品上車，較難被發現，從而大大增加了安全風險。

3．公交公司對城市公交非傳統風險認識不足，應急演練不到位

日常應急演練不足以及缺乏針對性、預見性、實踐性，反映了公交公司等管理主體對城市公交非傳統風險認識不足。雖然2014年5月4日廣州市交委舉辦了基于突發事件恐怖襲擊為主題，各應急管理主體，如公安局、應急辦、交通系統等參與和觀摩的公交運營突發事件應急演練，但是演練是針對公交持刀殺人的模擬情景進行的，并沒有對類似“7·15”事件真正起到減緩和預防發生的效果。可見，要真正使得應急演練起到減緩突發事件發生的作用，就需要管理主體定期或不定期開展專業的風險評估和風險預測，對各類傳統及非傳統安全風險有較為全面的認識，真正做到應急演練有針對性、可操作性、有預測性、管用性，避免應急演練流于形式成為“眼練”。同時應急演練還必須常抓不懈，要有足夠的頻次。

（二）應急準備（Preparation）階段

1．重點線路和時間段公交車輛超載成常態

廣州重點線路上的公交車在上、下班高峰期往往滿員甚至超載。發生廣州“7·15”公交縱火案的地段位于廣州大道，且發生在晚高峰期間，公交車處于滿員狀態。這種現象在各大城市都較為普遍和常見，乘客在滿員的情況下仍會往車上擠，而公交公司運營的市場化也導致車輛超載現象成為了常態現象。超載狀態下，通行通道和出口往往處于擁擠狀態，乘客對突發事件的警覺性和觀察效果也會降低，這就使得超載下突發安全事件更難以預防。而以往大多數對于安全的培訓、檢查和評價都是針對可能的交通事故而進行的。對于公交車的超載，絕大多數情況下都被默認為對公交需求的一種滿足，很少真正關注到其中潛在的人為故意威脅和破壞，缺乏對非傳統交通安全嚴重風險和威脅的有效認識。［10］

2．乘客乘車習慣于擁擠在上下車門口，缺乏安全意識

乘客在超載環境下，往往習慣于擁堵在上下車門口以及通道上，這就使得不僅乘客上下車極為不方便，而且一旦發生突發事件，乘客難以在第一時間內有效疏散和逃生。廣州“7·15”公交縱火案中，因事發時公交車正好位于公交站并且處于停止行進狀態，乘客才得以及時逃生，造成的人員傷亡相比2013年廈門BRT爆炸案大大減少。可見，保持上下車門口和通道暢通的重要性。此外，許多乘客在公交車上習慣于低頭玩手機、聽音樂而忽略周邊環境情況，缺乏安全和警戒意識。這就使得突發事件一旦發生或者處于危險狀態，難以被乘客迅速發覺并及時作出有效反應。

3．司機缺乏安全意識，對職責認識不清

在以往的此類突發事件中，公交車著火時，公交司機開門往往不夠及時，成為大量乘客無法及時逃生的原因之一。在無人售票的公交車上，一旦發生突發事件，公交司機同時起著臨時現場指揮官的作用，承擔著停車、報警、救援、現場疏導、確保乘客安全的責任。從目前情況來看，一旦發生事故，由于缺乏系統和專項的乘客疏導培訓和應急組織能力，公交司機往往雖然具備一定的應急素質和知識技能，但在及時引導乘客疏散等方面仍顯得力不從心。從國內過往的案例看，長沙公交縱火案中，司機發揮了重要的作用。司機通過迅速打開車門，引導乘客疏散、使用滅火器滅火等措施，較好地避免了傷害及損失進一步擴大，減少了人員的傷亡。

4．車輛安全配置不足，缺少滅火和逃生裝置

事件發生前的防火等級并沒有對公交汽車做出專門的特別要求，出事車輛車廂內的座椅、周圍的裝飾材料大都是可燃物質，沒有采用阻燃材料，故事件發生時被迅速引燃。同時，發生起火事件時，乘客因無法找到或難以使用用于擊碎玻璃的救生錘而無法及時逃脫，導致傷亡擴大。廣州“7·15”公交縱火案發生后，廣州市快速投入了一批安裝有爆破窗的公交車并提出對現行空調公交車進行門窗改造，增加應急出口，安裝車外車門應急開啟裝置，增配安全錘等措施。

（三）應急響應（Response）階段

1．現場人員疏導、傷患排查及處理不及時

事件發生后，道路能不能及時疏通、消防人員能否及時趕到現場、傷患能否及時得到救治，都是衡量應急響應階段管理水平的重要指標。現場人員疏導、道路疏通，能夠確保傷患及時得到救治和應急救援的效率。在廣州“7·15”公交縱火案中，從媒體報道中可以看到有大量傷患在路邊等待救援的情形。［5］這從一定程度反映出應急救援效率不足的問題。

2．司機和乘客及時恰當的應急反應和互助意識

根媒體報道，事發后最先參與救火的是事發地附近家具城的商家。消防人員在約七八分鐘后趕至現場，約20分鐘后撲滅大火。可見，在事發后第一時間進行應急救援的往往是距離事發地較近的各種社會力量。專業救援隊伍雖然能夠起到迅速減少損失的作用，但由于距離和城市交通擁擠等原因其到達現場往往需要一段時間，這時就需要周圍群眾自發先行實施救援。這種依靠社會力量進行的救援，需要大量的滅火器材和設備設施。廣州“7·15”公交縱火案體現了這種社會救助力量的意義。此外，301路司機能在遭遇突發事件時臨危不懼，及時將車門打開也有效減少了人員傷亡。

3．滅火器和安全救助設備設施不足

廣州“7·15”公交縱火案不僅造成了公交車上乘客的傷亡，還造成了站臺上幾名乘客受傷。這部分反映出公交車和站臺安全設備和防火材料的配置不足的問題。目前公交車多采用易燃爆的材質，一旦發生縱火、爆炸事件，往往易導致火勢迅速蔓延，造成不必要的損失。

4．媒體報道及輿論引導不足

埃米爾·迪爾凱姆在《自殺論》中指出，自殺的感染性特別強。［31］這種自為的笨拙仿效，重復在我們面前發生的某種行為或我們所知道的行為，僅僅是因為這種行為發生過。近年較為頻發、多發的公交縱火（燃爆）事件體現和印證了這種笨拙的仿效效應和感染性、傳染性。媒體無論是2月27日貴陽公交縱火案、5月12日宜賓公交縱火案、7月5日杭州公交縱火案都對犯罪人背景信息、個人經歷和心理狀態進行了較詳細的報道，這種報道極容易引起閱讀者的不良的心理投射，從而可能引發、造成仿效效應。因此，在事件發生后，政府需要對新老媒體的傳播報道和輿論進行適當的引導管控，避免仿效效應和其他衍生性突發事件。［32］

（四）修復（Recovery）階段

1．事件后續報道及發生原因披露不當，容易引發群眾恐慌和信任危機

事件發生后怎樣進行后續報道和對事件真相的披露是突發事件事后修復階段管理的重要內容。不當的報道會引起市民群眾的恐慌和信任危機，而對于某些方面過于詳盡的報道則有可能引起效仿效應。廣州“7·15”公交縱火案是2014年繼貴陽公交縱火案、宜賓公交縱火案、杭州公交縱火案后第四起人為公交縱火爆炸案。在修復階段，相關主管部門除了要思考如何防止仿效行為的繼續，還要采取積極措施減輕民眾的恐慌情緒，避免民眾對政府公共安全治理能力、公共交通安全產生信任危機。

2．設備設施及人員配備的完善需要較長時間，經費和資源往往有限

事件后廣州市短期內配備了大量警力和安全員對公交上乘客、行李及其他危險因素進行排查，并逐步安裝爆破玻璃和安全門，計劃進一步改善公交車防火材料。這些改進和完善措施需要大量的人力物力，存在著經費和資源投入有限，周期較長的問題。

綜上所述，廣州公交縱火事件的應急管理貫穿其突發事件的減緩階段、準備階段、響應應對階段和恢復善后階段。在這四個階段中，既包括政府危機管理主體、企業、不同社會組織及群眾的參與和應對，也包括各種設備設施、物質的配置和使用。其應急管理過程，既體現了對之前類似事件的經驗吸取和借鑒（如開展類似演練活動、加強隱患排查、司機突發應對能力的提高等），也存在著前文總結的一些問題。這些問題可以作為類似公交安全事件風險預防的借鑒和改進方向。

五、加強和改善城市公交應急治理的策略選擇

（一）減緩階段要加強安全措施，選擇性地合理配置資源和開展應急演練

因為公共資源往往是有限的，這就要求在突發事件發生前，要針對重大風險源——重點路線和時間段強化安全措施，要有選擇性地配置資源并有針對性地科學開展應急演練。資源的有選擇性和合理配置，除了需要及時結合實際與理論進行科學計劃和調配外，還需要通過大量的模擬演練進行實際操作。減緩階段的應急預防準備工作，需要“未雨綢繆、防范于未然”，對可能出現的、已經出現過的風險隱患進行反復的精細化的排查和應急演練。尤其是針對新出現的風險類型，要通過各種沙盤演練、雙盲演練、綜合演練等專業化演練實現從非常規突發事件應對向常規突發事件應對的應急治理轉變。

（二）加強易燃易爆危險品的排查等管理，以減緩公交系統的外部風險

切實加強對危險品、易燃易爆等物品市場的有效管理，通過購買登記、聯網等措施規范危險品、易燃易爆物品的交易監管活動，避免危化品隨意性交易。同時強化對公交車上易燃易爆物品的管理。一是短期內加強專業人員對危險品的管理和排查及在必要線路的進站口進行安全員大件行李排查工作；二是充分發揮司機作用，增強司機對危險品的敏感性和有效識別能力；三是要提高市民的風險意識尤其是對危險品的防范意識，起到“自己的安全自己負責”自我預防保護的作用。

（三）多元治理，完善社會矛盾調解機制，增強外來人員的城市認同感

當前社會矛盾調解過程中，政府依然占絕對主導地位。這種調解思路客觀上助長了民眾有事就找政府的思想，給政府工作帶來巨大壓力，也難以解決城市外來人員在適應城市社會中產生的所有問題。因此，需要樹立多元治理理念，整合多種調解主體、資源和手段，形成化解矛盾糾紛的綜合優勢和效能的創新途徑。政府應致力于社會風險的預測及防范能力建設，市場應承擔商業保險責任，社會應培育家庭、社區、民間組織（NGO）三者之間的救助制度，通過多種渠道增強外來人員的城市認同感和包容感。

（四）配齊應急狀態下的安全裝置，增加系統內部硬件設備設施的安全性

加強針對站臺安全門、巴士門等容易發生事故的設備設施的檢修及維護工作，深刻總結意外事件發生原因，進行設計上的改善。尤其要針對公交車電瓶、油箱、氣化器等高危險、易損耗巴士零部件進行定時定期的檢修及維護，避免因為設備設施故障導致的火災及燃爆事件。積極開發安全性高的設備設施，增加公交車的逃生出口以及逃生設備設施，如雙側開門巴士或雙層巴士、自動爆破玻璃，并根據乘車人數增設逃生設備設施。

（五）提高站臺工作人員及司機的安全意識和應急知識技能水平

站臺工作人員及司機是確保公交安全性的重要的人員“關卡”。其必須具備相當的專業性的安全意識和應急知識技能。從控制操作風險的角度，提高工作人員的安全意識和應急知識技能對于減少操作風險、避免事故發生有著重要作用。公交司機及站臺工作人員需要具備基本危險品的識別能力，從人員管理的角度，有效預防危險品燃爆事件的發生。工作人員具備基本的應急意識和知識技能，還能在發生突發事件的情況下，采取正確的應急措施及時報警和尋求幫助。

（六）修復階段要科學做好輿論引導工作，避免衍生事件發生

衍生事件主要是指包括效仿性行為在內的，因公眾情緒激動和不滿導致的過激行為，如集體抵制，上訪等。因為公交燃爆事件受害群眾多，社會影響力大，公交普及度高等特點，往往成為社會關注的熱點和焦點。在這個過程中，一旦政府處置失當或者信息公開不及時，就容易導致公眾信任危機及衍生事件。因此，要做好事件的輿論引導工作，一是要通過公眾媒體和新聞發布會，以官方權威身份及時、正確披露事實，避免公眾恐慌和盲目猜測；二是要做好媒體信息報道的科學引導和管理，防止效仿性行為發生。

（七）完善城市公交系統事前風險評估、事故問責及事后補償機制

完善城市公交系統風險評估機制，對城市公交風險進行事前評估，可以幫助管理人員及有關管理部門認識系統內外風險，并針對風險展開風險應對措施。事前風險評估機制對于應急事件的預防及監測預警有著顯著的意義。此外，事件發生后的問責機制，以及事后的補償機制的建立和完善，對于彌補系統損失，幫助系統有效恢復有著重要的意義。同時，問責機制和補償機制還可以加強市民對城市公交系統的信心，有利于從整體上全面提高公交系統的應急能力和安全水平。

綜上所述，廣州“7·15”公交縱火案的應急治理離不開多元主體、多種資源在減緩、準備、響應和修復四個應急管理階段的有效參與協同。城市公交安全的風險因素存在于應急管理的四個階段中，既有來自外部的風險因素，也有存在于內部系統的風險因素。這些來自外部社會的風險因素及內部系統因素貫穿于事件應急管理的各個階段和全過程。因此，要切實做好城市公交應急治理工作，必須從四個階段入手，結合四個階段的特點及其相應的工作內容，做到減緩和準備期的事前隱患排查、風險評估和減緩社會矛盾、加強外來人員及易燃易爆市場監管、強化人員培訓和應急演練；響應期的及時響應和處置疏導、各種救援設備設施和其他應急資源及時到位，以及修復期的積極引導及多渠道救濟，完善問責和補償機制，等等。

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［責任編輯 肖 湘］

On Urban Public Transportation Emergency Management Based on the Lifecycle of Incident Theory：A Case Study of Guangzhou 7·15 Bus Burning Incident

LU Wengang，SHU Diyuan
（Department of Emergency Management，Jinan University，Guangzhou，Guangdong 510632，China）

Abstract：Public transportation is an important part of our daily life and economic development．Since 2014，six bus burning incidentshave happened in China．These incidents show that safety of urban public transportation becomes one of the significant problems of the safety in modern city．According to the lifecycle of incident theory，a bus burning incident can be divided into Mitigation，Preparation，and Response and Recovery stages．This paper makes a detailed study on Guangzhou 7·15 Bus Burning Incident，analyzes the problems of MPRR of this incident and givesseveral suggestions to the urban public transportation emergency management．

Key words：urban public transport；emergency management；the lifecycle of incident theory；MPRR；Guang-zhou 7·15 Bus Burning Incident

作者簡介：盧文剛，暨南大學副教授，博士，從事應急管理與社會治理研究。

基金項目：國家社科基金項目（12BGL108）；國家安監總局2015年安全生產重大事故防治關鍵技術科技項目（guangdong －0006－2015AQ）；廣東省科技計劃項目（2012B031500010）；廣東省安全生產專項資金項目計劃［粵安監（2012）112號—147］；廣州市哲學社會科學“十二五”規劃項目（13G53）

收稿日期：2016-03-01

中圖分類號：C913．32；D035．29

文獻標識碼：A

文章編號：1671-394X（2016）04-0019-09