我國新型城鎮化建設中社會管理創新的路徑與體系構建

趙輝

？眼摘 要？演新型城鎮化帶來了人口結構、社會階層、利益訴求和社會問題的多樣化和復雜化，進而引起對社會管理需求的變化，適當的制度變革和管理創新是保證城鎮化深入推進的必要基礎。文章從我國新型城鎮化現狀和社會管理創新的阻力和動力入手，分析了社會管理創新機制，提出推進社會管理創新應明確社會管理主體，借助基于互聯網的社會管理信息系統，完善基礎工作，構建以服務為核心的新型社會管理體系。

？眼關鍵詞？演社會管理；社會管理信息系統；機制創新；公共服務

[中圖分類號]F291.1 [文獻標識碼] A [文章編號]1673-0461（2016）09-0030-07

經過多年的改革開放，我國經濟體制改革已釋放出巨大的改革紅利。社會中的個體和組織是推動社會進步和經濟發展的基本力量。在新型城鎮化的過程中，人口結構調整、經濟增長方式轉變、社會需求變化、公眾訴求改變都可以成為再次推動社會進步、進一步釋放改革內在潛力的重要途徑。在新型城鎮化的背景下考察社會管理創新，既可以有效釋放城鎮化建設中的改革紅利，也可以充分調動多方社會主體的積極能動性，進一步推進經濟-社會的協調發展。

一、新型城鎮化與社會管理創新的內涵

區別于傳統城鎮化的外延式擴張，新型城鎮化是更注重發展質量的內涵式擴張，要求實現人口、經濟、社會、環境全方位發展。根據美國城市地理學家諾瑟姆對世界各國城市化過程的研究，城市化的推進過程呈現一條S型軌跡曲線，分為初期、中期和后期三個階段：初期階段人口城市化率為30%以下，中期快速發展階段為30%～70%，人口城鎮化率會快速增長，后期階段達到70%～90%，進入成熟的城市化階段。在由中期階段向成熟階段過渡的過程中，受到傳統經濟、社會結構的約束，會出現結構調整和社會管理滯后帶來的相關問題，面臨城市發展的瓶頸。在這一階段，適當的轉型戰略、制度變革和管理創新是保證城市化深化發展的必要基礎。

社會管理的功能在于滿足社會發展中人們的多樣化需求，協調社會生活各系統中不同組成部分的利益關系，通過制定社會規則、社會政策，通過一定的執行手段，借助各類社會主體來實現社會進步[1]。新型城鎮化進程中，經濟、社會、環境的相互影響、相互作用必然會帶來新的社會問題和社會風險，更需要與之相配套的社會管理機制和手段來加以解決和化解，對社會管理的內容、機制和措施進行變革和創新。

二、新型城鎮化引起社會管理需求變化的因素

1.經濟結構調整

20世紀80年代后，我國快速向工業化社會轉變，產值結構、就業結構轉型速度加快，從1978年到2014年，國內生產總值從3 645億元增至636 463億元，第一、二、三產業產值比重分別從28.2%、47.9%和23.9%調整至9.2%、42.6%和48.2%，就業人口比重從68.2%、18.3%和13.6%調整至29.5%、29.9%、40.6%①。就業結構從傳統的第一產業為主向第三產業占絕對優勢的現代就業結構轉變。

2.人口與收入結構變化

產業結構變化，帶來了人口流動和人口結構變化，第二和第三產業的發展吸引了大量農村轉移人口。2014年全國城鎮人口占總人口比重為54.77%，全國人戶分離人口為2.98億人，其中流動人口2.53億人。全國農民工總量27 395萬人，其中外出農民工16 821萬人，本地農民工10 574萬人①。2014年我國城鎮居民人均可支配收入與農村居民人均可支配收入之比為2.75。按常住地分，城鎮居民人均消費支出與農村居民人均消費支出之比為2.38（見表1）。可見，我國城鄉收入水平和消費水平差距仍然較大，城鎮化進程勢必要進一步深化。

3.利益訴求多樣化

市場經濟改革后，分配形式多元化帶來了居民收入多元化，導致我國在整體生活水平提高的同時出現了貧富差距拉大的現象，出現了富裕階層和貧困階層，形成了新時期多元化的利益主體。經濟地位的改變決定了人們的利益追求發生了變化：弱勢群體的基本訴求是關注社會保障和就業保障，普通民眾關注醫療、上學、住房等問題，富裕階層隨著經濟地位的提高參政意識不斷強化。而且隨著認識水平的提高，公民權利意識不斷被喚醒和強化，更加重視個人發展和個人權益，利益訴求和表達愿望日益增強。不同社會階層對社會管理的內容提出了不同需求。

4.社會問題復雜化

在近年的城鎮化過程中，我國不同地區、城鄉之間發展差距加大，社會結構和公眾需求結構發生了深刻變化，呈現多元化、差別化和高級化的特點。由于整個社會的開放性、流動性大大加強，信息化程度加深，新的經濟組織、社會組織也在不斷發展，不同利益主體各種訴求相互交織。經濟發展和社會發展不平衡，引發了社會矛盾和社會問題，我國現有的社會管理機制和措施出現了滯后。

5.社會階層結構變化

所有制性質的變動使社會關系結構相應調整，社會成員的活動空間擴大，社會流動性加劇，人口轉移、各社會階層開放流動和商品經濟的快速發展賦予了社會更多新的權力資源。我國形成了知識分子、職員、企業經理、個體勞動者、私營企業主等多種階層。社會階層分化后，逐步轉化成利益分化較大、由許多不同利益群體組成的復雜階層結構。眾多新型的經濟組織和民間組織不斷涌現，社會組織結構從一元化向多元化和異質性發展。

三、 新型城鎮化中社會管理創新的路徑

1.新型城鎮化與社會管理創新的關系

新型城鎮化是研究社會管理創新的背景，同時也對社會管理創新提出了要求，二者在理念、內容和目標上具有具有緊密聯系（見圖1）。

第一，新型城鎮化與社會管理創新具有一致的價值理念。新型城鎮化摒棄傳統城鎮化的粗放式擴展，不再僅僅強調人口和建設的城鎮化，而是更加注重公眾生活質量提升，尊重公眾意愿和需求，以實現個體的需求和價值為核心，是以人為主體的城鎮化。新型社會管理以人的需求為導向，圍繞實現公眾訴求、保障公民權利、維護社會秩序并激發社會活力對社會管理的內容、機制和措施進行創新。從理念上看，新型城鎮化與社會管理創新具有共同的價值理念，即以人為核心的管理和服務。第二，新型城鎮化建設對社會管理創新提出了新要求。從世界各國的發展模式看，城鎮化的發展路徑是依托于工業化的擴張。由于我國前期經濟發展過度強調工業化擴張，在被動發展下促成的城鎮規模、形態、功能、設施和生態環境等都難以滿足現代化城鎮和人們生產生活的需要。新型城鎮化帶了的人口結構和社會階層結構變化、利益訴求多樣化和社會問題復雜化，同時也對社會管理體系提出了更高的要求，要求從解決民生問題、促進社會和諧發展出發，在政府服務水平、社會保障水平、社會組織建設、公共政策提供等多個層面推進社會管理創新。第三，社會管理創新是新型城鎮化建設的保障。新型城鎮化是一項涉及農民市民化、產業支撐、社會保障和公共服務均等化等多方面的系統工程。在這個過程中，經濟、社會、環境的相互影響、相互作用必然會帶來新的社會問題和社會風險，需要與之相配套的新型社會管理機制和手段來加以化解，社會管理發展的越完善，新型城鎮化過程中的社會問題和社會風險就越小，改革才能順利推進。

2.社會管理創新的目標

社會管理是在公眾認同和參與的基礎上，通過多方社會主體協商實現對社會公共事務的管理。社會管理創新的目標在于，解決新型城鎮化建設中社會管理滯后引發的相關問題，建立符合新型城鎮化要求的社會管理機制和模式，進一步改善民生、保障權利、激發社會活力，實現以社會公正為價值導向的新型社會管理系統。創新內容主要體現在：第一，體制創新，深化制度改革，完善社會管理體制，實現社會自治；第二，機制創新，以新型城鎮化引致的需求為導向，借助市場力量實現社會管理機制的構建；第三，方式和方法創新，通過社會管理體系重構，培育多元化社會管理主體。

3.新型城鎮化建設中社會管理創新的阻力與動力

任何改革和創新都會面臨束縛和障礙，在新型城鎮化建設中推動社會管理創新同樣要突破各種阻力和瓶頸。

★阻力

（1）觀念變革阻力。觀念和思想上的滯后是制約我國社會管理創新的深層次阻力。計劃經濟時期，國家包攬了幾乎全部社會工作，全能型政府在現實中往往演變為重管理、輕服務的管理方式。這種強調政府作用、輕社會管理、忽視社會其他多元參與主體的思想嚴重制約社會管理創新。

要實施社會管理創新，必須轉變觀念，將以人為本、建設服務型政府的觀點貫徹到社會管理工作中。這種觀念和思想的轉變不是僅僅依賴于道德建設和思想宣傳，更要依賴于相關的制度設計，通過社會多元主體共同參與治理的方式，保證公共事務和社會管理需求能夠真實、全面表達，并及時獲得信息反饋，樹立依法管理、多元參與、協作治理的社會管理觀念，實現社會管理創新的內在推動力。

（2）路徑依賴阻力。社會管理創新即是要突破原有的社會管理路徑和模式，這一過程中，必然要突破既有發展路徑的路徑依賴。計劃經濟時期“全能政府”、“企業辦社會”的社會管理方式使社會需求和社會力量被極大的壓縮和忽略。隨著市場經濟改革不斷深入，由于慣性的力量，舊的社會管理模式、機構設置、基層管理方式等仍然會在原有路徑“自我強化”。

突破路徑依賴可通過強制性制度變遷和誘致性制度變遷兩種方式實現。強制性制度變遷是以政府為主體自上而下的激進式變革。誘致性制度變遷的變革主體來自基層，是自下而上的漸進式變革。顯然，政府過度干預已經是現行社會管理體制的弊端，而社會管理創新中可能出現的社會問題和社會風險也決定了政府的主要職能除提供必要的法律、法規方面的制度供給之外，是僅以社會管理的多元化主體之一參與社會管理。實現誘致性制度變遷，在于實現潛在的外部利潤，利用經濟體內部實現非均衡力量的自發進展，再沿著非均衡的發展路徑施加以外部推動力，保證改革沿著個人理性與社會理性相一致的路徑前進。

社會管理創新，正是要摒棄原有的權力主導過程，政府以制度支持為社會其他主體參與社會管理、爭取自身利益營造政策環境，實現利益關系調整和權益保障，平衡各類社會主體和各階層民眾的利益訴求，使其能夠通過參與社會管理工作追求并實現自身利益，充分發揮自身的主體性，實現公民自治。

（3）既得利益阻力。變革創新的過程就是不同群體之間利益重新分配的過程，必然會受到既得利益集團的抵制。當前我國的改革進程已經從增量改革轉向存量改革，社會管理創新正是通過發揮社會力量再次釋放改革紅利的途徑之一。經過之前幾十年的發展，我國社會管理的利益格局趨于固化，政府相關權力部門和基層管理部門難以放棄既有利益，不僅使社會管理難以有效開展，還會嚴重阻礙公眾對社會管理過程的參與。社會力量與經濟變革一樣蘊藏著推動社會進步、經濟發展的潛能，推動社會管理創新，必然要突破原有利益格局的僵化狀態，重塑社會發展的內在動力，這種利益格局的打破也是實現制度變遷的基礎。

★動力

（1）外在動力——改革要求。外在動力是推動事物發展變化的外部條件。改革開放以來，我國不斷加強社會管理制度改革，但仍存在制度供給不足問題，以及一些已經滯后于經濟社會發展的社會管理模式。加之經濟體制改革后公眾對社會生活的要求不斷提高，使我國的社會管理呈現出一種制度供給與制度需求非均衡的狀態，這種制度非均衡是推動制度創新的主要推動力。

（2）內在動力——社會需求。以人為本的新型城鎮化建設，要求在社會管理創新中實現以服務為宗旨、多元參與、動態協調和源頭治理。人口流動、社會階層分化、社會組織發展對社會管理的理念、機制、模式提出了新的要求。利益主體多元化，社會力量參與社會管理的空間擴大，社會組織、公眾的自發利益需求會驅動其參與社會管理，將社會管理中存在的問題轉化為具體的制度變革需求，這些需求會形成對社會管理創新的內在驅動力。

（3）直接動力——利益驅動。相關利益主體在追求自身利益時的理性選擇形成了社會管理創新的直接動力。社會組織、公眾參與社會管理能夠得到自身權利和利益的保障，獲得更多的社會公共利益和公眾參與的個人利益。現有的社會管理制度已經制約社會主體獲取利益的機會，對社會公共利益、主體個人利益的追求必然會形成對社會管理制度變革和創新的直接推動。

4.新型城鎮化建設中社會管理機制創新

建立和完善社會管理機制是實現社會管理功能和目標的必要途徑，也是實現社會管理模式從管控型向服務型轉變的基礎（見圖2）。

⑴完善訴求表達機制。利益訴求是社會利益主體表達利益愿望、維護利益權利，以實現利益要求的行為。當前對利益沖突的調節與整合，仍然是基于以政府為主體、自上而下的關系和機制，這在新形勢下帶來了社會風險和社會問題方面的隱患。只有利益表達渠道通暢，才能通過各社會主體間的溝通、反饋充分反映社會需求，推動相關法律、法規的完善，激勵社會組織、公眾參與社會管理，化解不同階層、不同利益群體的矛盾，實現從根本上塑造社會管理的動力源。完善訴求表達機制應實現：第一，加強利益表達制度建設，通過立法規范利益表達、貫徹平等參與原則、關注弱勢群體，積極引導利益群體理性合法的表達利益訴求；第二，疏通和拓寬訴求表達渠道，利用大眾傳媒和社交平臺的利益表達窗口功能；第三，搭建靈活多樣的訴求表達平臺，發揮互聯網在信息傳遞上的積極作用，迅速回應群眾的利益訴求。訴求表達機制是將社會管理需求的決定權交給社會，通過滿足公眾合理需求推動社會管理工作的完善和創新。

⑵建立利益協調機制。社會變革最核心的問題是實現利益關系的調整。利益協調機制，是社會系統變化中協調不同利益主體間相互關系的組織、制度和作用方式。有效的利益協調機制體現在三個方面：第一，經濟層面。市場機制是調節利益關系的基本機制，協調多元社會主體的基本經濟利益，需要充分利用市場為不同利益主體創造公平的競爭環境，同時加強執法部門、社會輿論和公眾的監督，維護社會各階層主體合法追求自身利益。第二，政府層面。針對市場失靈，政府提供基本制度供給和公共服務供給。通過法律、法規規定公民的權利和義務來協調利益關系，為不同行業、不同所有制的社會成員創造平等競爭的良好環境，建設有效渠道鼓勵民眾爭取自身利益和權利。第三，道德層面。道德通過對社會輿論、信念、教育的影響來實現對利益的協調。共同的道德規范是公共生活中利益協調的基本準則。

⑶加強權利保障機制。收入水平、知識水平的提高，必然帶來公民權利保護意識提高，并對政府保障公民權利需承擔的責任提出越來越合理、細致的要求。加強權利保障機制建設要健全科學有效的就業權、健康權、受教育權、社會保障權、基本公共服務權、政治參與權等保障機制。健全法律和法規建設，逐步建立以權利公平、機會公平、規則公平、分配公平為主要內容的社會公平保障體系。

⑷改進矛盾調處機制。個體或群體在經濟和社會活動中追求自身利益時，會出現利益關系引發的矛盾。社會風險管理和社會問題管理是社會管理的重要內容。改革開放后，雖然全能控制型的社會管理模式有所改變，但仍存在行政管制過度、管理者對上級負責的社會管理模式。在這種模式下，管理者與被管理者之間處在對立狀態，社會上經常發生的一些沖突問題也正是由此而起。改進矛盾調處機制要求改變原有主要依靠政府行政手段和法律手段的社會管理模式，通過培育多元化社會管理主體，建設多方協商的交流渠道，以民主共商、共建的方式解決社會矛盾和社會問題。

四、新型城鎮化建設中社會管理創新體系構建

1.構建新的社會管理價值體系

在新型城鎮化建設背景下，社會管理價值體系要體現公平性、合法性、服務性、共治性和動態性[2]。服務是政府管理的首要職能，新型城鎮化的社會管理價值體系也要以服務作為價值體系的核心。服務型社會管理可以依托構建無縫隙社會管理系統實現。無縫隙社會管理，就是按照監督權與管理權、執法權相分離的原則，成立獨立的監督指揮系統，及時發現和報告各類社會問題，利用信息渠道改造行政流程，促使各類責任主體提升回應性，及時提供公共服務、解決社會問題、化解社會矛盾、應對社會風險[3]。無縫隙社會管理是面向公眾服務的創新型服務機制，通過充分整合社會管理資源、將各個部門及職能進行無縫對接，為公眾提供優質高效的信息和服務。

構建有效的無縫隙社會管理系統的途徑在于：第一，監管分離。通過強化監督制約職能，提升社會管理的服務水平。第二，推進流程再造。構建基于互聯網的社會管理信息系統，充分了解社會需求、社會問題，明確各類社會管理工作的責任主體、職責范圍和履責實現，管理流程從部門分散化轉向跨部門整合化，充分利用共享信息改進社會管理工作流程。第三，建立社會管理績效評價系統。明確各級社會管理部門的工作職責，在面向公眾服務的基層部門引入公眾評價機制，根據績效評價體系的要求和公眾服務評價結果綜合考察社會管理部門的工作績效和服務效果。第四，在政府主導下開展合作治理。政府通過業務外包、購買服務、財政補助、社會動員等方式，在社會管理中引入市場機制和社會力量，引導社會主體參與社會管理和服務，實現共享社會資源。

2.明確多元化社會管理主體角色定位

政府、企業事業單位、民間團體、非營利組織、社區乃至個人都是社會管理多元主體的構成部分。有效的新型社會管理要求各主體在社會管理工作中起到其應有的作用：政府的公共管理職能主要表現在公共領域，包括制定合理政策、依法管理和規范社會組織、社會事務，維護社會公正和秩序，調節收入分配，化解社會矛盾；企業在環境保護、員工福利、社區建設等領域履行社會責任；社會組織以其自治功能和對政府職能的輔助功能協助社會管理有效進行，接受政府和公眾的監督，同時監督政府部門和市場領域運行；公眾既是社會管理的主體也是客體，要體現利益訴求表達、公共政策參與制定和自治的作用。

3.搭建互聯網+社會管理信息系統

我國目前人口城鎮化率不斷提高，且流動人口中以新生代為主，互聯網在生活中的作用和影響越來越強。互聯網的高度開放性和交互性為實現公眾對社會管理的參與和自治提供了條件。互聯網+社會管理信息系統是利用互聯網平臺和信息處理技術，搭建與社會管理系統銜接的基于互聯網的面向公眾部分開放的社會管理系統，充分發揮互聯網在社會管理資源配置中的優化和集成作用，創建服務型社會管理的基礎平臺，為社會組織、公眾參與社會管理過程創建渠道。

互聯網+社會管理信息系統通過搜集、處理、分析社會管理相關信息，實現信息發布、信息反饋和互動溝通機制，同時建立各環節相關的服務評價機制，將社會管理效果的評價權交給社會，利用服務評價機制督促建設服務型政府。依托信息發布與搜集、信息處理跟蹤和信息反饋與評價三類功能實現對相關信息的大數據處理，為社會管理提供數據分析基礎，同時為智慧城市建設搭建基礎平臺。

以社會管理的主要內容為基礎，互聯網+社會管理信息系統包括六個構成部分（見圖3）。

⑴ 人口管理服務系統。在現有的人口信息數據庫基礎上，加強對實有人口的動態管理，根據登記信息對不同層次的流動人口采取差別化管理。借助官方網絡平臺、微信公眾號等形式，實現基本政策、服務、就業等服務信息的定向發布功能，建立公眾搜索、咨詢、官方反饋的互動模式。

⑵ 基層社會管理服務系統。打造社區管理和社區服務信息化，建立社區服務網絡和社區服務APP，實現社會管理政策宣傳、社區事務管理、社區生活信息發布、社區生活服務交流、社區醫療急救報警等城鄉基本公共服務內容，吸引多元社會主體通過互聯網平臺參與基層社區生活，推動居民參與和自治。

⑶ 社會組織管理服務系統。除實現對社會組織申報、登記等服務內容網上辦公、網上咨詢服務、業務網上預約辦理、辦理信息反饋外，還應通過互聯網加大對社會組織功能和建設的宣傳，借助互聯網實現政府與社會組織、社會組織之間和社會組織與公眾之間的互動交流。

⑷ 公共安全管理服務系統。公開、透明、及時的公共安全問題信息披露、反饋機制是構建安全和諧的生活和工作環境以及良好社會秩序的基礎。借助基于互聯網的公共安全管理服務系統實現突發公共安全問題面向公眾及時披露，減少謠傳及恐慌情緒。通過公共監督舉報平臺建立公共參與機制，充分發揮社會協同作用，并將公共安全問題處理的方法、方式、進程通過各類網絡渠道予以發布，實現處理流程及信息的及時反饋。

⑸ 社會問題監控處理系統。當前很多突發社會問題反映了基層社會管理工作的不足，也反映出很多社會問題在初發階段、尚未向不利趨勢發展的時候關注程度較低，通過社會問題監控處理系統，依靠公眾監督實現及時、有效的發現社會問題作出處理并反饋。

⑹ 虛擬社會管理服務系統。互聯網構建了一種亞社會性質的虛擬網絡空間，具有高度的開放性、交互性和管理自治性，通過虛擬社會管理服務系統，實現對網絡輿情加以關注，及時掌握網絡輿情反映的社會管理問題，評估影響并作出回應，借助虛擬社會的交流互動實現道德倫理和精神文化宣傳，建設良好的互聯網生態。

依托互聯網的社會管理服務系統為建設公眾參與、城鄉居民自治的新型社會管理模式提供了基礎，在實施過程中必須對可能面臨風險和問題做好應對和保障措施。首先，要嚴格保證信息安全。基于互聯網的社會管理信息系統為信息資源共享、數據分析、數據處理提供了條件，但必須有嚴格的法律法規監管和技術手段保證數據信息的安全性，除共享性信息外避免出現個人信息泄漏、數據安全漏洞等問題。其次，要明確突發或特殊情況時的備選方案。互聯網為網絡辦公、數據傳輸共享、信息處理提供了方便條件，但需要制定突發網絡問題時的應急應對措施和備用方案。如，突遇網絡故障，在必要時啟動傳統辦公方式，補錄信息等，提高服務滿意度。

4.完善社會管理創新基礎工作

首先，提高公共服務的均等化水平，以社會保險、社會救助和社會福利為基礎，以慈善事業和商業保險為補充，提高基本保障水平，實現流動人口與市民同等化待遇。其次，加強基層社會管理建設，健全社會保障體系和基層保障機制，加大財政轉移支付向基層傾斜，建立基層社會管理和公共服務綜合平臺，實現政府行政管理與基層民眾自治的有效銜接和良性互動。第三，加強社會管理人才培養，對現有的職業化和社會化社會管理人員實施專業知識和技能培訓，在各大專院校中培養專門人才，建立學校與基層社會管理部門、社區、社會組織的交流機制，建立市場化的人才選聘、流動機制，積極引導專業化社會管理人才進入社區和社會組織建設。第四，拓展社區公共服務范圍，利用市場機制引進社會力量參與社區服務內容的提供，服務內容應涵蓋社區文化建設、環境治理、治安維護等多種項目。第五，加強社會資源向社會管理投入，積極動員各類機構和社會力量加大社會捐助力度，加強慈善資源供給和社會救助需求之間的渠道建設，完善對慈善機構的監督、審查機制，構建行政監管、行業自律和社會監督相結合的綜合監管體系，杜絕違規行為，促進社會資源整合，由政府部門協調安排專家及專業技術人員通過多層級的社會服務體系向基層提供服務和智力支援。

[注 釋]

① 數據來源：《2014年國民經濟和社會發展統計公報》。

[參考文獻]

[1] 汪大海.社會管理[M].北京：中國人民大學出版社，2013：9.

[2] 汪大海，南銳.新型城鎮化背景下的社會管理轉型升級——從碎片化社會管理走向整體性社會管理[J].學術界，2013（12）：27-39.

[3] 楊宏山，皮定均.構建無縫隙社會管理系統——基于北京市朝陽區的實證研究[J].中國行政管理，2011（5）：66-69.