論產業轉出地政府的策略性行為及其治理

鄭春勇 虞盛軍

摘 要：演在我國的區域產業轉移進程中，轉出地政府的策略性行為非常突出，具體表現為選擇性轉移、限制性轉移、迂回式轉移、拆分式轉移和驅逐式轉移五種。其結果，不僅延緩了區域產業轉移步伐，導致了一系列違法違規用地問題，而且還造成了污染轉移和新的區域產業同構。對于今后的區域產業轉移，必須堅持“科學規劃、合理布局、有序轉移”的原則，加強產業轉出地與承接地政府之間的合作，努力實現產業轉移與轉型升級的同步推進。同時，還要加大對各種違法違規行為的打擊力度。當然，最重要的是要把握好政府干預區域產業轉移的限度。

關鍵詞：演區域產業轉移；策略性行為；政府干預

[中圖分類號]F269.22 [文獻標識碼] A [文章編號]1673-0461（2016）09-0061-04

區域產業轉移是近年來發生在我國的一個重要經濟現象。由于其在促進區域協調發展、經濟轉型升級等方面具有重要意義，所以備受學術界關注。然而遺憾的是，雖然相關理論研究方興未艾，但實踐的進展卻步伐緩慢，并且在此過程中出現了不少新問題。為什么在有中央政策指引的情況下大規模的區域產業轉移卻沒有如期出現？為什么很多企業遷出之后卻無法在最理想的區位落地？為什么許多中西部地區始終無法實現與東部地區產業轉移的有效對接？這其中，固然有企業自身的原因，但更多地恐怕是與地方政府的干預有關。毋庸置疑，地方政府特別是轉出地政府應該在區域產業轉移中發揮積極作用，但地方政府的自主性卻往往會使其行為偏離中央政府和社會公眾的預期，其結果就是出現了種種策略性行為，進而導致一系列負面影響。

一、產業轉出地政府策略性行為的表現形式

所謂策略性行為，指的是那些與正式的制度規范、主流意識導向的行為結果存在一定偏差的行為。從現階段我國區域產業轉移的空間格局來看，產業轉出地主要集中在珠三角、長三角和北京地區，這幾個區域內地方政府干預產業轉移的手段和方法各具特色，但都不同程度地存在策略性行為。主要表現為：

第一，選擇性轉移。選擇性轉移是產業轉出地政府的普遍做法。在不違背中央政策的前提下，發達地區的地方政府都會根據本區域內產業發展的現實狀況，有針對性地轉出那些產能低、污染大或者附加值低的企業。比如，廣東省在對產業轉移進行布局時就曾出臺過指導性政策文件，對從珠三角轉出的企業類型有詳細的說明。其中，重點轉出的包括：五金、制鞋等傳統勞動密集型產業，農產品加工等對轉出地其他產業帶動功能較弱或者帶動后勁不足的產業，水泥、陶瓷、有色金屬等耗能高、污染大的資源型產業。[1]落后地區到珠三角招商引資時，當地政府會主動為這些亟待轉出的企業提供交流平臺，但對于那些高新技術產業則是嚴防死守，生怕被落后地區“順手牽羊”。

第二，限制性轉移。所謂限制性轉移，是指地方政府在允許產業轉移的同時卻提出種種限制條件，比如限制其轉入地、限制其轉移方式等?，F實中，不少地方政府在同意當地企業遷移的時候都會跟企業進行談判，要求他們把總部留在原地，實施所謂的“總部經濟戰略”?；蛘呤亲屍髽I在轉移的時候只把生產環節轉移出去，而把研發、營銷等留在本地。就算允許企業整體遷移，也會對其轉移方向施加影響。比如江蘇省對于蘇南地區那些仍然具有比較優勢的產業和只是由于大城市空間有限而難以繼續留在發達地區的產業，都會以“南北幫扶合作”的名義通過經濟補償或政策支持等方式鼓勵他們轉移到經濟發展水平相對落后的蘇北地區去。

第三，迂回式轉移。在產業轉移成為中央政策的宏觀背景下，近年來不少地方政府都積極響應，制定了各省市的配套政策。但是，也有個別省市遲遲沒有出臺相關意見，甚至地方領導人幾乎從未在公開場合提到過產業轉移問題。表面上看，這種做法是減少政府干預，完全把產業轉移交給市場機制，實則不然。以浙江省為例：21世紀初，浙江的口號是“跳出浙江，發展浙江”，鼓勵浙商在全國乃至全球范圍內開拓市場、配置資源；到了2011年，社會各界都在關注產業轉移，浙江省卻令人吃驚地提出要實施“浙商回歸工程”，并將其作為2012年省政府的頭號工程，先后出臺了一系列優惠措施號召在省外和境外發展的浙商回家鄉來投資。這種“曲線救省”的獨特實踐顯然與人們習慣性地把浙江當作產業轉出大省的感性認識嚴重不符。

第四，拆分式轉移。就一些大型國有企業而言，當其面臨轉出壓力的時候，企業領導并不能完全自主決定向哪里轉移以及如何轉移，最終的決策方案通常都是企業、轉出地政府、轉入地政府甚至包括中央部委在內的多方博弈的結果。例如首鋼雖然在20世紀80年代就開始論證如何遷出北京，但直到2005年才確定搬遷方案，到2010年才真正停用位于北京石景山區的老廠區。首鋼集團最開始在其原料產地——河北遷安縣建立了生產基地，然而該基地卻一直不被有關部門認可。2003年，首鋼又在河北秦皇島設立了一個生產基地。2005年，最終確定的方案是遷到河北曹妃甸，但與此同時卻又在北京順義區投產了效益最好的冷軋項目?？梢?，首鋼在遷移過程中實際上是“一分為四”，并非如媒體報道的那樣是“整體搬遷”。這種拆分式轉移的結果就是北京依然可以獲得首鋼上繳的大部分稅收。[2]

第五，驅逐式轉移。在推進產業轉移的過程中，有個別地方政府事先沒有科學評估本地產業轉移的限度和障礙性因素，盲目地搞“大躍進”，從而導致了許多問題。比如廣東佛山，為了整治陶瓷產業，發展所謂的“總部經濟”，不僅明確列出了陶瓷企業關停搬遷計劃時間表，甚至不惜通過一些不正當手段把陶瓷企業趕出佛山市。對于那些不想簽署關停搬遷協議書的企業采取如在廠區門口停留警車、職能部門輪番上陣檢查等極端的手段進行逼迫式關閉。最終導致的后果是陶瓷廠商損失巨大，大批陶瓷主“跑路”，大批員工的工資無從獲取。[3]

二、產業轉出地政府策略性行為的負面影響

產業轉出地政府在產業轉移過程中采取的種種策略性行為不僅會造成一些直接損失，而且往往會產生連鎖反應，導致許多不良后果。就當前的情況來看，由于產業轉出地政府策略性行為導致的負面影響主要包括以下幾個方面：

一是延緩了區域產業轉移步伐。正如中共十八屆三中全會指出的那樣，市場應該在資源配置中起決定性作用，政府則應該做好引導和服務工作。當前一些地方政府對產業轉移的不當干預，實際上是政府角色“錯位”和“越位”的問題。產業轉出地政府的策略性行為，通常會在一定程度上影響企業的遷移決策，形成產業轉移“粘性”，拖延產業轉移進程。其結果，不僅東部地區的成熟產業不能及時轉移到中西部地區，就連在東部一些區域內部進行轉移都很困難。比如京津冀地區，雖然一直被看作是一個重要的經濟區，但由于北京方面不夠積極，其向河北、天津的產業轉移始終困難重重。盡管新一屆中央領導非常重視京津冀地區協同發展，河北、天津很多基層干部也多次主動到北京尋求企業對接，但迄今為止對接成功的仍然只是鳳毛麟角。[4]

二是容易誘發違法違規用地問題。對于絕大多數企業來說，土地都是不可或缺的生產要素，很多企業正是因為缺少發展空間才會考慮遷移出去。那么相應地，轉出地政府和承接地政府在進行產業對接的時候就必須預先搞好土地使用規劃，建設必要的產業園區。然而，我國對建設用地和工業用地是有嚴格規定的，不少地區的土地指標都非常有限。在這種情況下，一些地方政府就會鋌而走險“打擦邊球”或者陽奉陰違，從而導致違法違規用地現象的產生。例如前面提到的佛山陶瓷產業，佛山市政府雖然不想讓這些高污染企業留在當地但又不想喪失全部稅源，所以就想“驅趕”陶瓷企業搬遷到由佛山和清遠合作共建的產業轉移工業園去。可惜好景不長，該工業園在一年后就因土地違法使用而被國土部門叫停，除已建成投入使用的2 486畝土地外，其余土地全部復耕復綠。[5]

三是客觀上催生了污染轉移現象。雖然我國并沒有發生大規模的區域產業轉移，但最近幾年中西部地區和東部一些相對落后的地區都或多或少地承接了一些產業轉移項目。在此過程中，問題也隨之而來。因為這些地區引進的企業層次和水平普遍不高，大多是服裝、紡織、印染、礦產資源開發、農副產品加工等勞動和資源密集型企業，極少有高附加值、高技術含量的資本和技術密集型項目。這就意味著在承接產業轉移的同時把傳統的經濟增長方式也一起承接了。尤其是在GDP至上的思維驅使下，那些本應就地關?；蜣D型升級的冶煉、化工等企業大量進入欠發達地區。中華環保聯合會對內蒙古、河北等9個省區的18家承接產業轉移工業園進行調研后發現，這些工業園區中涉及水污染的達15家，占83.3%，涉及大氣污染為10家，占55.6%，涉及土壤污染的有1家，占5.6%。[6]顯然，這對實現可持續發展是極其不利的。

四是可能導致新的區域產業同構。就產業經濟格局的總體演變趨勢來看，確實呈現出第一產業和第二產業在國民經濟中所占比重逐漸降低而第三產業越來越發達的特征。然而，這并不必然意味著每一個地區都要努力盡快推動這一進程。不顧當地的具體情況就盲目地發展第三產業無疑并非明智之舉。遺憾的是，不少地方政府并沒有認識到這個問題。一些地區在大力推進產業轉移，實施“騰籠換鳥”戰略的時候，為了搶占新的經濟增長點，違背產業長期協同發展原理，一味地規劃和引進與周圍地區雷同的項目，造成了新一輪的區域產業同構。譬如，在產業規劃走在前列的北京、上海、南京、廣州等10個城市中，近幾年就扎堆設立了300多個動漫創意產業方面的園區，有的地方在5公里范圍內就建設了4個文化產業園區。[7]另外，像互聯網金融集聚區、電子商務產業園等在如今的“互聯網+”時代也受到全國各地政府的大肆追捧。

三、治理產業轉出地政府策略性行為的對策

對于區域產業轉移進程中出現的轉出地政府策略性行為，可以從以下幾個方面入手進行治理：

首先，要堅持“科學規劃、合理布局、有序轉移”的原則。無序的產業轉移不僅會阻礙產業發展步伐，而且會加劇區域間的惡性競爭，進而又會反過來進一步擾亂產業轉移秩序。所以，地方政府在區域產業轉移的準備階段，需要科學規劃，合理布局，促進產業的有序轉移。具體內涵是：上級政府或轉出地政府要對產業轉移有一個大致的進度計劃，明確哪些產業應該轉移、何時可以轉移以及轉移到哪里去；同時，還要摸清承接地的經濟狀況，明確轉出產業在承接地落地之后的可持續發展性，如生產資料的可獲得性、勞動力的成本、物流交通的便捷性和產業鏈上下游的配套支撐體系等；除此之外，還要避免產業的同質化，要結合產業循環發展規律，根據不同的區位資源稟賦、不同的經濟基礎來合理篩選產業的落地區域，切不可率性而為。

其次，要加強轉出地政府與承接地政府間的合作。轉出地政府與承接地政府作為各自區域內理性經濟利益的代表，在區域產業轉移過程中普遍缺乏應有的合作，這在很大程度上阻礙了產業轉移的步伐與區域經濟的協同發展。在產業轉移的前期階段，轉出地政府與承接地政府可以簽署正式的合作協議或者備忘錄，明確規定雙方產業對接的領域、雙方具體的責任與義務和利益分享機制等；在產業轉移進行時，雙方要共同籌建產業轉移園，并由轉出地政府出面幫助承接地政府開展招商引資推介活動，鼓勵轉出地的企業入駐承接地的工業園；在產業產生實際效益時，雙方要嚴格按照協議內容，處理好利益分配的關系與比重。

再次，要注重產業轉移與產業升級同步推進。區域產業轉移是產業由轉出地遷移到承接地的一個動態系統性工程，產業轉移是形，產業升級是質，如果只注重產業轉移而忽視了產業升級的內在本質，那么只能是治標不治本。產業的轉出地一般是經濟較為發達的地區，在經濟發展處于“內卷化”之際，才開始走“轉移—轉型”之路，這在一定程度上為產業的可持續發展注入了活力。但是在產業轉移的過程中，要防止轉出地產業的空心化。轉出地政府要通過招商引資等手段積極引進新的產業來填補產業的留白，與此同時注重對留存的高新產業、附加值大的產業進行改造升級，擴充其產業鏈。不僅如此，從整個產業的發展與轉型來看，還需注重與承接地產業的互動與對話。上級政府或轉出地政府可以組織產業指導團，對承接地在產業成長中可能存在的各種問題共同把脈，傳授經驗，形成推進產業升級的合力機制。

復次，要加大對違法違規行為的打擊力度。針對區域產業轉移進程中出現的違法用地、污染轉移等問題，各級政府和有關部門要予以足夠重視，堅持“綠水青山就是金山銀山”的發展理念，毫不猶豫地走可持續發展道路。具體而言：中央政府和環保部門要實時關注區域產業轉移進程，加大監督力度，制定嚴格的“負面清單”，出臺有關產業轉移中環境保護的專門法規，將環境質量作為考核地方政府產業轉移績效的一個重要指標；國土資源管理部門要嚴格管控各地產業園的工業用地流程，加大對違法違規用地行為的懲處力度；地方政府也要加強對產業轉移工業園土地和環境指標的管控，避免工業園成為一些高污染企業的“保護傘”。

最后，要合理把握政府干預產業轉移的限度。中國共產黨的十八屆三中全會已經明確提出要讓市場在資源配置中起決定性作用，所以政府對國內產業轉移的干預必須掌握好應有的尺度。總體來說，政府在區域產業轉移中的角色定位應該是“幫扶之手”，而不是“主導之手”。政府的職責應該是為產業在區際之間轉移營造良好的政策與制度環境，如提供公共產品，整治無序競爭，引導社會組織積極參與區域產業轉移等。而在區域產業轉移的方向、距離、范圍和時機上，則要注意遵循產業轉移的階段性發展規律，不可實施強制性行為。特別是在企業的遷移決策方面，地方政府不能基于地方經濟增長的目標而盲目地對企業施加各種壓力。

[參考文獻]

[1] 廣東省經濟貿易委員會.廣東省產業轉移區域布局指導意見[EB/OL].（2008-05-28）.廣東省人民政府網站，http：//www.gd.gov.cn/govpub/bmguifan/200809/t20080910_65241.htm.

[2] 李博，云軍. 廊坊的自我救贖：希望，并渺茫著[N]. 21世紀經濟報道，2011-11 -28.

[3] 王啟廣.佛山被指大規?！膀屭s”陶瓷企業搞房地產[J].瞭望東方周刊，2008（34）.

[4] 楊毅沉，閆祥嶺，張濤.北京制造業轉移陷入“蝸行牛步”[N].經濟參考報，2014-07-15.

[5] 吳明芳.產業轉移園被叫停，佛山陶企何去何從？[N].南方都市報，2010-05-12.

[6] 楊燁.工業園區當起污染大戶“保護傘”[N].經濟參考報，2014-03-18.

[7] 劉秀鳳.產業園區頑癥有解否？[N].中國環境報，2013-12-24.