我國霧霾防治稅收政策的發展演進過程研究

周景坤

摘 要：演隨著我國國民經濟總量的不斷增長，工業化和城鎮化進程的加快，如何有效運用稅收政策防治霧霾成為全社會共同關注的熱點問題。作者運用文獻分析和比較研究等方法，系統地梳理了我國防治霧霾的稅收政策發展演進過程，分析了我國霧霾防治稅收政策的構成，整理歸納出了我國霧霾防治稅收政策發展演進過程的階段及其特點，并從借鑒其他國家霧霾防治稅收政策成功經驗的基礎上指出了我國霧霾防治稅收政策具有稅種逐步增加，稅收體系不斷完善，稅收政策進一步優化，稅收政策與其他政策進一步有效融合等幾大發展變化趨勢。

關鍵詞：演霧霾防治；稅收政策；發展趨勢

[中圖分類號]F812.42 [文獻標識碼] A [文章編號]1673-0461（2016）09-0065-07】

霧霾是霧和霾的統稱。“霧”是由大量懸浮在近地面空氣中的微小水滴組成的氣溶膠物質，它是由近地面空氣中水汽凝結而成。“霾”是由空氣中的灰塵、硫酸、硝酸、有機碳氫化合物等粒子構成的大氣混濁現象。霧和霾在一定條件下能相互轉換，如霾當水汽凝聚加重、大氣中的濕度不斷增大的時候，它就會轉變為霧。霧霾天氣是由工業廢氣、汽車廢氣、煤炭和垃圾燃燒廢氣、建筑灰塵等多種污染物混合形成，當這些混合物在大氣中含量超過一定數量，再加上特殊的氣象條件就形成了霧霾天氣這一大氣現象。

一、我國現行霧霾防治稅收政策存在的問題

我國霧霾防治稅收政策存在的問題主要有以下幾個方面。

（一）現行霧霾防治的稅種太少

我國現行的稅收政策與霧霾防治相關的稅種主要有車輛購置稅、燃油稅、消費稅、資源稅、關稅、出口退稅、車船使用稅、城市維護建設稅等，這些稅種的征收內容和特點如表1所示。

由表1可以看出我國現行與霧霾防治相關的稅種太少，其籠蓋面太窄，如消費稅和資源稅的作用還未能得到很好地利用。很多稅種在針對霧霾防治還可以進行細化和拓展，對于環境保護我們還未征收嚴格意義上的環境稅；對于高耗能、高污染的產品還沒開征有比較針對性碳稅、能源消耗稅、硫稅等稅種。而現行一些發達國家在霧霾防治方面所開征的稅種已經比較成熟，值得我們借鑒和學習。

（二）相關稅種綠化度較低

目前我國在稅收手段方面運用了“獎懲結合”的方式，這種方式在激勵人們的環保行為，限制污染的排放，加強霧霾的防治方面產生了重要影響。不過我國缺乏如環境稅和能源消耗稅等針對破壞生態環境的行為和產品的專門性稅種；另一方面，我國現行與霧霾防治相關的稅收措施仍還需要不斷地完善。如現行的稅收優惠政策相對單一，主要有免稅和減稅，靈活性以及針對性缺乏，并且調節力度明顯不足。現行消費稅中的征收范圍還比較狹窄，仍然需要不斷的改進和細化。

（三）目前我國尚未構建霧霾防治的稅收體系

我國現行的一些稅種在一定程度上對霧霾防治起到了一些作用，但相當部分稅種的制定目的并不是針對環境保護，并且與霧霾防治的相關內容較少，調節力度相對有限，治理效果不理想。首先，獨立型的霧霾防治稅較少，從霧霾防治的角度來看，對于高污染、高耗能的行為主體或產品課征的專門稅種，目前霧霾防治稅收政策體系的主要稅種還較少。而當前我國在環境保護方面是以費為主的稅費政策，而與大氣污染物排放相關的碳稅和流稅等并沒有開征；其次，當前我國與霧霾防治相關的稅收范圍還比較狹窄，這樣用于對霧霾治理的專項資金沒有保障；最后，現行與霧霾防治的相關稅種之間缺乏關聯配合，由于還未能對霧霾防治的稅收體系進行系統設計，目前分散在不同稅種之中的相關霧霾防治稅收政策，因為比較零散、針對性不強等因素，難以形成一個有機整體，導致的結果是難以形成合力，對治理霧霾的作用甚微。

（四）“以費代稅”現象嚴重

排污收費是我們國重要的一項環境收費政策，它在為治污籌集資金方面發揮著非常重要的作用，但它并不是治理霧霾的理想手段，而稅收在霧霾防治的優勢作用是排污收費無法比擬的，盡管在排污費的征收管理制度上的設計與稅收征收管理類似，但是由于排污費沒有稅收特有的強制性和固定性等特征，使得其在征收過程中征收率不足、協商收費難和舉證責任倒置等問題出現，對于環境污染的調節作用，排污費明顯弱于稅收。我國目前對廢氣、二氧化碳、二氧化硫等都是以收費的形式進行征收的，而國外已經成功地轉化為以稅收的方式，同時我國的生態環境補償費對生態系統的補償作用不是很大，如：礦產資源的補償費用有費率偏低和變化不靈活這兩個方面缺點，使得這些年來礦資源開采量有增無減。因此應加快費改稅的進程，以稅的形式來進一步強化我國霧霾防治的力度。

（五）相關配套政策不健全

我國霧霾防治稅收政策的有效實施必須要存在一個良好的運行環境，其他措施的積極配合必然會促進我國霧霾防治稅收政策的有效運行。但是，我國目前霧霾防治稅收政策尚不健全，相關的行政、法律、金融等措施不到位。首先，目前我國霧霾防治的財政投入偏低。霧霾防治離不開資金和技術的投入資金投入，而當前我國最稀缺的就是資金，財政對霧霾治理的投入較少，盡管近幾年有所增加，但與我國現在嚴峻的霧霾惡劣環境形勢相比仍然顯得乏力；其次，我國目前財政補貼的制度設計不盡合理。財政補貼制度使得征稅對企業在排污行為的成本，會因此得到彌補，這樣稅收政策在治理霧霾防治的作用大大降低；再次，我國現行的法律制度對霧霾防治的積極影響作用很有限，經濟和法律兩者之間缺乏有效配合，沒有法律的有效保障就缺乏了實施的可行性；最后，霧霾金融政策不到位，資金在霧霾治理方面的聚集度較低。綜上可以看出我國現存的很大一部分稅種中，它們的稅率、稅基、稅目大多沒有霧霾防治的方向考慮，存在征稅覆蓋面小、稅率偏低、計稅憑據設計不科學等方面的問題，使得稅收的限制和激勵作用得不到有效發揮。

二、我國霧霾防治稅收政策發展演進過程

改革開放以來我國霧霾防治相關稅收政策大致經歷了萌芽期、探索期、發展期、逐步完善期四個階段。

（一）霧霾防治稅收政策萌芽期

我國霧霾防治稅收政策的萌芽期是從1978～1992年，如表2所示。

改革開放后我國霧霾防治稅收政策進入到萌芽期，在那個時期我國開始學習發達國家的先進經驗，積極探索符合我國現實情況的稅收政策體系，其階段特征主要有：一是出現了“以費代稅”的排污收費制度。如1982年7月1日正式實施的《征收排污費暫行辦法》給出了廢氣等排污費的征收標準，增強了排污收費法規的可操作性。1992年9月公布的《征收工業燃煤二氧化硫排污費試點方案》中確定在對我國部分城市實行工業燃煤所產生的二氧化硫征收排污費，這一點體現出了我國“以費代稅”的排污收費政策在大氣污染防治方面的探索性嘗試。二是所增開的稅種呈現出一定保護環境的特征。如我國在1984年實行了稅改，無論是新開征的資源稅，還是車船使用稅、產品稅、增值稅、營業稅和鹽稅等稅收政策都呈現出了環境保護的特征。三是有了與環境保護相關的稅種。我國在1984年開征了資源稅，第一次對煤炭、天然氣、原油3個稅目征收資源稅，初步建立了我國的資源稅收體系，結束了我國過去對資源無償開采的實際情況。四是有了專門的治理環境融資的“專用稅”。1985年開征了城市維護建設稅，此稅種對我國環境保護的資金來源、綠化城市空氣具有非常重要的意義，因而，此項稅種是專為環境保護所開始的“綠色”稅收，是治理環境融資的一種“專用稅”。

（二）霧霾防治稅收政策探索期

我國霧霾防治稅收政策的探索期是從1993～2003年，其主要稅收政策如表3所示。

1994年的稅制改革對我國保護環境稅收政策的建設具有劃時代的意義，此次稅改是經過多年的理論發展和實踐探索，認真研究總結國外的先進經驗，同時從本國的實際需要出發，初步構建了與國際接軌的稅收體系。此后，保護大氣環境工作進入了過渡性發展時期，這個階段的特征有：一是增強了與環境保護相關的稅種。如1994年稅改，開征了與國際接軌的獨立型消費稅，使得我國對消費行為有了專門的稅種。二是“以費代稅”的稅收政策對霧霾防治的作用范圍進一步擴大。1998年4月國家公布的有關開展征二氧化硫排污費的通知，并提出了進一步擴大排污費試點范圍的要求。三是部分具有稅收特征的收費項目得到了有效的“費改稅”。如2000年我國對境內購置使用的車輛正式開征車輛購置稅，取代了原來的車輛購置附加費，這有利于調節收入差別，防止和抑制盲目購置車輛的行為。

（三）霧霾防治稅收政策發展期

我國霧霾防治稅收政策的發展期是從2004～2012年，如表4所示。

我國霧霾防治稅收政策發展期的階段特征有：一是具有了與霧霾防治相關的專門稅種。我國于2009年頒布的《成品油價稅費改革方案》，該方案開征了燃油稅，它是專門針對霧霾防治等大氣污染而開設的稅種。二是與霧霾防治相關的稅收政策內容逐步完善。如2006年我國對消費稅的稅率、稅目和相應的政策進行了調整，擴大了石油制品消費稅的征收范圍，使其的結構更加合理。2008年財政部、國家稅務總局調整了成品油消費稅的相關政策，提高了成品油消費稅單位的稅額并調整了特別用途成品油消費稅的政策。2011年國家公布了修訂后資源稅的暫行條例，增加了資源稅實行從價定率的計稅辦法，即對天然氣、原油資源稅實行該辦法，同時提高它們的稅負水平，統一了國內外資企業油氣資源稅的稅制，取消對中外合作相關礦區使用費的征收，統一改征資源稅。2011年國務院常務會議通過的《中華人民共和國車船稅法》，該法在征收管理、計稅依據、征稅范圍和稅收優惠等方面進行了改革，使得相關稅種的綠色化得到逐步提高。三是與霧霾防治的機構和隊伍建設得到了較快的發展。在此階段我國大部分省會城市和省級轄市設立了相應的環境管理機構，為我國霧霾防治稅收政策的發展提供了組織機構保障。

（四）霧霾防治稅收政策逐步完善期

霧霾防治稅收政策逐步完善期是從2013年以后。隨著我國經濟的快步發展，老百姓的生活水平得到了顯著提高，家用汽車保有量的持續增長，汽車對汽油的需求不斷增加，這同時也帶來了大氣的污染，生態環境的日益惡化，我國部分地方霧霾天氣的時間持續增加，嚴重威脅到群眾的身體健康，給人們的工作生活帶來了極大的不便，霧霾防治工作已經成為環境保護的重中之重。我國霧霾防治稅收政策進入了逐步完善的階段，這時期頒布相關霧霾防治的主要政策法規如表5所示。

從表5的分析可以看出，稅收政策在應對環境污染中的重要作用已經被我國政府充分認識，并在稅收政策改革和完善過程中，逐步調高稅制的綠化程度，以積極應對霧霾天氣。此階段的特點主要有：一是霧霾防治工作成為保護環境的重點工作。2013年國家通過的《大氣污染防治行動計劃》，該計劃提出了一系列防治大氣污染的政策措施，將霧霾防治放在了突出地位，其中稅收政策措施尤為重要；2014年在十二屆全國人大二次會議上，總理作的政府工作報告首次將“治理霧霾”寫進政府報告，這說明了我們政府已經充分認識到霧霾防治工作成為當前迫切需要解決問題。二是對霧霾防治工作投入的力度逐步加強。2013年以來針對越來越嚴重的霧霾天氣，國家提出了一系列新的稅收政策，在2013年的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》中提出了加強相關稅收政策的優化措施，加強應對當前環境污染的嚴峻形勢；溫總理在3月5日的第十二屆全國人民代表大會第一次會議上提出了要結合稅制改革完善結構性減稅政策，以此來逐步提高稅制的綠色化。三是相關稅收政策的調整以大氣減排為戰略指導方針。2013年的《能源發展“十二五”規劃》以及《大氣污染防治行動計劃》中提到的相關政策的調整都是在以大氣減排為指導方針進行調整的。四是采用了稅收限制性措施與激勵性措施并存的方式防治霧霾。如在對通過限制汽車尾氣排放防治大氣污染2014年國家發布了《關于進一步提高成品油消費稅的通知》和《關于提高成品油消費稅的通知》中通過提高成品油消費稅來限制我國尾氣排量大的汽車數量，同時還發布了《關于免征新能源汽車車輛購置稅的公告》通過免征新能源汽車車輛購置稅來促進人民購買新能源汽車，這些都很好地體現了我國采用了稅收限制性措施與激勵性措施并存的方式防治霧霾。

三、我國霧霾防治稅收政策的發展趨勢

通過梳理我國霧霾防治相關稅收政策的發展演進過程，對現行相關稅種進行分析，從而探究我國霧霾防治稅收政策發展趨勢。

（一）霧霾防治相關稅種逐步增加

通過上面的分析，可以看出盡管現行的稅種在一定程度上對霧霾防治起到了一些積極作用，但是大部分稅種并不是針對大氣污染防治而設計的，且與霧霾防治相關的內容很少，這不足以應對當前我國嚴重的霧霾防治形勢，更別談根治霧霾了。因此我們必須根據我國霧霾天氣產生危害的特點，針對性地逐步增加霧霾防治的稅種，才能更好地去應對我國的霧霾危害。國外相關新的稅種選擇對我國具有重大的借鑒意義，如荷蘭在對保護大氣環境方面的稅種設計主要有以下兩大類：第一類是針對大氣排污的稅種，主要包括碳稅、硫稅、燃料稅等；第二類是針對破壞生態環境的行為稅，包括生活垃圾稅等。除此之外，荷蘭還開征了機動車的特別稅、能源的調節稅等。而美國構建了相對完善的環境稅體系，主要有：其一是針對石油等自然資源征收開采稅；其二是與汽車相關的，包括汽油稅、汽車的銷售稅、使用稅、消費稅等；其三是開征專項的環保稅，即碳稅、硫稅；其四是對于破壞臭氧層環境的化學品所開征的消費稅。國際上很多國家針對環境污染，治理霧霾所開設的稅種大同小異，都有其本國的特點，而我國是一個生產消費大國，大氣環境復雜涉及的因素相對較多，所以我國應根據霧霾產生危害的因素，可以從增加以下兩大類稅種來完善我國現行的稅種：第一類就是環境稅，主要包括碳稅、硫稅，氮稅等針對大氣環境污染比較強的稅種；第二類就是能源稅，包括資源開采稅、能源消耗稅等制約高耗能，高污染能源所開設的稅種。

（二）霧霾防治的稅收體系不斷完善

霧霾防治的稅收體系主要有綜合性和專門的稅種，配套措施、財政補貼及其他優惠政策等要素組成。我國的霧霾防治稅收政策體系從新中國成立以來，經歷了從萌芽、不斷探索、逐步完善的這么一個發展過程。經過多年的發展已經形成簡單的稅收體系，但是在應對我國當前嚴峻的霧霾惡劣環境形勢，還是顯得非常的乏力。所以對于當前霧霾防治的稅收體系仍然需要不斷的完善，首先，是相關稅收的綠化轉型工作，通過如由流轉稅向環境稅的轉型和開征一些綜合性和專門性的環境稅，來完善我國稅收體系等工作，可以為我國資源的合理利用，大氣污染減排的激勵機制和環保資金提供保障；其次，我國當前的稅率還需要進一步的提高，這樣才能更好地抑制人們對能源的需求，特別是針對霧霾天氣的燃油稅、煤炭稅等；最后，要進一步提高我國當前的優惠措施，對于一些生產和銷售清潔能源的企業，給予適當的財政補貼，以促進它們的快速發展，如對于那些生產和購買電動車的企業和使用者進行一定的財政補貼。

（三）對現行霧霾防治稅收政策進一步優化

盡管我國現行霧霾防治的相關稅種在一定程度上對霧霾的治理起到了一定的積極作用，但防治效果還是不理想，可以從以下幾個方面加以改進。

1.調整當前的消費稅政策內容

調整當前的消費稅政策內容可以從擴大我國的消費稅的征收范圍開始，把那些高耗能產品、高污染消費品、資源消耗品等不符合霧霾防治標準的都納入到消費稅的征收范圍中來；適當地調低那些排氣量較低的汽車、電動車、摩托車、太陽能汽車等的稅率，進一步提高尾氣大排量汽車消費稅的稅率。

2.優化現行資源稅

優化現行資源稅可以從擴大資源稅的征稅范圍開始，將目前尚未納入資源稅征稅范圍的重要資源納入其中。如草地資源、海洋資源、淡水資源、森林資源等；優化計稅的方法，采取定額稅率的方法，即將目前的按應稅資源產品銷售量的計稅方法改成實行按實際產量的計稅方法；合并對上地所征稅的各類稅種，將其并入到資源稅中去。

3.調整車船使用稅、車輛購置稅政策內容

調整車船使用稅、車輛購置稅政策內容可以從改革現行車船使用稅的計稅準則，對其實行有差別的征稅，以其不同程度的能耗水平作為標準；對于那些以綠色能源作為動力，符合霧霾防治標準的車輛，可以根據低耗能的程度采取減免征收車輛購置稅等優惠政策。

4.改革現行的排污費、附加費等收費政策

對現行的一些排污費、附加費進行改革，即“以稅代費”是國際發展的趨勢，目前西方發達國家已有的成功經驗，如它們針對環保實施的硫稅、能源稅、碳稅、氮稅等污染稅與我們國家的排污收費很類似，所以對我國的排污費進行“以稅代費”已經到了非常必要的時期。

（四）稅收政策與其他政策措施進一步融合

為了能更好地利用稅收政策在霧霾防治方面效益的最大化，還要加強與其他政策之間的相互配合，主要有以下幾個方面。

1.加快環境稅制改革的進度

目前我國在保護大氣環境稅種中的首要任務就是進行稅收制度改革，即實現“費改稅”，加快立法改革的步伐，完善相關立法工作，這樣在我國霧霾防治資金的征收管理上就可以做到有法可依；另外我國當前開征的燃油稅等一些相關的稅種應該為其制定相關的基本法規，這樣就可以更好為我國霧霾防治的資金來源提供保障。

2.充分發揮財稅政策在資源配置中的重要作用

財稅政策在資源配置中起到重要的作用，通過財政的專項支持，可以引導一些低耗能、低污染的清潔能源項目的發展，進而促進節能減排。另外還包括財政的補貼，如對太陽能、風能的標準化補貼等，這樣可以落實對可再生能源的支持政策。通過政府稅收政策改革與政府的支出、補貼結合在一起，可以進一步減少能源消耗以及減排和低碳化，進而達到減少霧霾防治的目的。

3.改進其它與稅收政策配套的措施

除了法律和財政與稅收政策配合作用之外，還需要其他的配套措施，為霧霾防治稅收政策提供服務，一方面是需要有相關的稅收優惠措施，我國在這方面還存在缺失，我們應該引進和借鑒國際上先進的經驗，實現稅收限制性措施和激勵性措施并存，兩者通過直接或間接的防治霧霾的稅收體系，從而去引導人民的思想及其行為，如對一些有利于減少污染的清潔能源、產品等實行減稅或免稅的稅收優惠措施，以促進它們的發展，進而能更好地替代那些高污染、高耗能的能源和產品，而對另一些具有高污染、高耗能的能源以及其相關產品的相應的稅種提高它們的稅率，以減少人們對其的消費。另一方面是我們需要建立相應的監督配套措施，以保證霧霾防治稅收政策健康順利地發展，如加強對環境保護金融政策措施的監管，以保證政策能實施到位，以提高資金在環境保護方面的聚集度。

霧霾防治稅收政策是治理霧霾的重要手段，對于實現霧霾防治管理的科學化、合理性，提高霧霾防治手段，具有重要的意義。文章通過深入分析我國現行霧霾防治稅收政策的發展演進過程，并歸納出其階段特征，希望以此能夠為完善我國霧霾防治稅收政策體系提供一定的借鑒作用。

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