社會治理視域下現(xiàn)代財政制度構建研究

田發(fā) 胡玉環(huán)

摘 要：演財政制度作為社會治理體系的重要組成部分，其健全與否事關社會治理現(xiàn)代化進程。文章以財政制度對社會治理現(xiàn)代化的作用機理為研究起點，剖析現(xiàn)代社會治理架構下財政制度的運行缺陷，主要集中在財政支出結構失衡、稅收制度亟待優(yōu)化、事權與支出責任不相適應、預算制度不健全四個層面，進而提出匹配社會治理現(xiàn)代化的現(xiàn)代財政制度構建路徑。

關鍵詞：演社會治理；現(xiàn)代財政制度；公共服務

[中圖分類號]F810.2 [文獻標識碼] A [文章編號]1673-0461（2016）09-0037-05

一、引 言

伴隨著工業(yè)化和城市化進程的加速，社會階層、主體、訴求多元化所引發(fā)的社會治理問題日益凸顯，急需創(chuàng)新社會治理體系，提升社會治理水平，以維護社會穩(wěn)定、改善民生福利、推進民主治理。黨的十八屆三中全會明確“財政是國家治理的基礎和重要支柱”，而財政制度作為國家治理體系的重要組成部分，其健全與否直接影響到國家治理的子系統(tǒng)——社會治理狀況，事關社會治理的現(xiàn)代化進程，由此推理出如何構建現(xiàn)代財政制度以匹配現(xiàn)代社會治理是亟待研究的重要議題。

目前國內相關研究主要集中在國家治理與財政制度的關系上。一方面研究國家治理與財政制度的理論邏輯關系。周克清（2014）提出現(xiàn)代國家治理與現(xiàn)代財政制度在價值追求上具有天然的同一性[1]。李一花（2015）梳理了財政制度與國家治理的內在關聯(lián)[2]。劉尚希（2015）認為從“財政作為國家治理基礎”這個邏輯自然延伸，財政制度已嵌入到國家治理中的經(jīng)濟、社會及中央與地方三個結構性維度中[3]。另一方面研究如何完善財政制度以推動國家治理。高培勇（2014）以公共性、非營利性、法治化三大特征來勾畫現(xiàn)代財政制度，以匹配國家治理現(xiàn)代化[4]。馬蔡琛、黃鳳羽（2014）從預算制度、稅收制度、事權與支出責任相適應制度三個方面來構建現(xiàn)代財政制度[5]。賈康、龍小燕（2014）提出以“財政全域國家治理”框架來建立現(xiàn)代財政制度[6]。于樹一（2015）設計了國家治理下事權和支出責任相適應的方案[7]。

考慮到將財政制度引入到社會治理的研究較少，本文在剖析社會治理與財政制度內生關系的基礎上，歸納出現(xiàn)行財政制度偏離現(xiàn)代社會治理的運行缺陷，再提出匹配社會治理現(xiàn)代化的現(xiàn)代財政制度構建方向。

二、現(xiàn)代財政制度對社會治理現(xiàn)代化的作用機理

黨的十八屆三中全會明確提出“完善立法、明確事權、改革稅制、穩(wěn)定稅負、透明預算、提高效率，建立現(xiàn)代財政制度，發(fā)揮中央和地方積極性”，同時又強調“必須從維護最廣大人民根本利益的高度，加快健全基本公共服務體系，加強和創(chuàng)新社會管理，推動社會主義和諧社會建設”[4]。這說明構建現(xiàn)代財政制度應該圍繞公共服務的最優(yōu)供給展開，加快建設公共服務體系，并以公共服務體制和提供能力現(xiàn)代化為基礎來推進社會治理現(xiàn)代化。現(xiàn)代財政制度對社會治理現(xiàn)代化的作用機理主要體現(xiàn)在以下三方面：

——預算安排制度。預算制度是現(xiàn)代財政制度的核心。政府預算就其本質而言就是政府接受社會公眾的委托，利用其繳納的稅收及其他資源向社會公眾提供公共產(chǎn)品及服務的活動。一方面，政府預算可以詳細反映政府的活動，反映政府對公共物品的投入力度、重視程度以及偏好等，進而評價政府的社會治理水平；另一方面，政府預算能力也體現(xiàn)著政府的社會治理能力，因為市場經(jīng)濟下社會主體利益分配不均，矛盾凸顯，合理的預算不僅能緩解社會矛盾，重新調整利益分配格局，還能優(yōu)化公共物品供給機制，促進社會治理水平的提高。

——事權與財權匹配制度。事權與財權匹配是現(xiàn)代財政制度的重要內容。大多數(shù)的基礎民生保障性的公共服務交由地方政府供給是有充分的理論依據(jù)的，事實上由于地方政府具有先天的信息優(yōu)勢和知情監(jiān)督權，在公共服務供給方面的許多事權都應該劃給地方政府。為保障當?shù)鼗竟卜盏墓┙o，提高社會治理水平，就必須給地方政府配置相適應的財權。事權與財權出現(xiàn)的嚴重錯配狀況往往成為制約地方政府社會治理能力提升的主要障礙。

——轉移支付制度。轉移支付制度是現(xiàn)代財政制度的重要組成部分，其在促進社會治理上主要體現(xiàn)在兩個方面：一是實現(xiàn)基本公共服務均等化。長期存在的基本公共服務供給不均衡主要表現(xiàn)為由區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展差異造成的地區(qū)間基本公共服務供給不均衡以及由城鄉(xiāng)二元制格局導致的城鄉(xiāng)基本公共服務不均衡，如果僅依靠地方政府實現(xiàn)全國公共服務均等化的目標很難實現(xiàn)。而對于中央政府來說，調節(jié)收入分配、保障基本民生是其首要考慮目標。因此就需要通過中央政府對地方政府的轉移支付來實現(xiàn)基本公共服務均等化，以均衡地方的社會治理水平。二是轉移支付能夠改變地方政府傳統(tǒng)的“重投資輕民生”的支出偏好，增強社會治理投入。因為即使中央政府對地方政府進行大量的轉移支付，由于地方政府的偏好，很可能將資金用于地方投資和建設，較少考慮民生服務，這樣中央政府就必須對轉移支付資金用途進行限制，以保障地方基本公共服務的均衡供給。分類撥款最符合現(xiàn)代財政制度的要求，理應成為專項轉移支付改革的主要方向。

三、社會治理視域下現(xiàn)行財政制度的運行缺陷

現(xiàn)行的財政制度長期以來強調財政的經(jīng)濟功能，而忽視了其在社會治理中的重要作用。財政制度運行偏離最優(yōu)社會治理的缺陷表現(xiàn)為以下幾點：

（一）財政支出結構失衡

近年來我國公共財政支出一直穩(wěn)步增長，為改進社會治理狀況提供了有力的財力保障，但財政支出結構中的失衡現(xiàn)象較為明顯。公共財政支出結構中社會治理支出比重反映了政府對社會治理的重視程度。從表1可以看出，公共財政支出比重前三位的分別是：經(jīng)濟治理支出、教育支出、社會保障與就業(yè)支出（2012年教育支出比重最大），而同時期美國等較發(fā)達國家財政支出比重靠前的是健康支出、社會保護支出、教育支出。這說明發(fā)達國家的財政支出的前三項主要用于人力資本、國民醫(yī)療等社會治理支出，而我國前三位的財政支出主要用于經(jīng)濟事務和一般公共服務，其中經(jīng)濟事務比重超過了1/5；雖然教育支出占比較大，但由于教育資金使用效率較低且人員經(jīng)費中非教育人員占比較重，因而教育支出相對仍顯不足；而對于與居民息息相關的醫(yī)療衛(wèi)生支出僅占7%～9%之間，與發(fā)達國家相距甚遠。

雖然我國社會治理支出比例逐年上升，但經(jīng)濟治理支出的比重一直居高不下，且社會治理財政支出結構的優(yōu)化進展緩慢，這說明政府“重經(jīng)濟建設輕民生投入”模式仍根深蒂固，這一結構性缺陷也是造成政府社會治理水平低下的關鍵原因之一。

（二）稅收制度亟待優(yōu)化

近年來我國稅收收入穩(wěn)步增加，與此同時基本公共服務均等化、稅收收入公平分配等影響民生的重要問題卻未得到有效改善，其根本原因在于現(xiàn)行的稅收制度并未將政府供給公共服務及社會治理能力作為稅制設置合理與否的標準，主要表現(xiàn)在以下兩方面：

一是納稅人負擔不公平。從納稅人角度看稅制設置是否合理應該表述為：收入水平相等的納稅人承擔同等的稅收負擔，收入水平不等的納稅人承擔不同的稅收負擔。而以2014年稅收收入數(shù)據(jù)來看，增值稅、營業(yè)稅為代表的間接稅占到整個稅收比重的48%，而所得稅為主的直接稅只占27%。由于間接稅的可轉嫁性，在廣泛流轉的商品生產(chǎn)、批發(fā)過程中，最終的稅收負擔大部分由消費者承擔，并未體現(xiàn)稅負負擔與收入水平掛鉤原則。與此同時，能夠調節(jié)收入差距的直接稅特別是累進性的直接稅由于一些如所得稅占比過小、財產(chǎn)稅并不完善等原因沒有發(fā)揮應有的作用。而納稅人負擔的不公平必然會加劇社會組織及公民等納稅主體對社會的不滿，進一步激化社會矛盾，對政府的社會治理能力形成了嚴峻考驗。

二是社會主體受益不均衡。從受益主體看，現(xiàn)行稅收制度設置不合理導致全國社會治理水平存在嚴重失衡現(xiàn)象，主要表現(xiàn)為地區(qū)間和城鄉(xiāng)間的失衡，即東部地區(qū)的社會治理水平明顯高于中部，中部又明顯高于西部；城市的社會治理水平總體上優(yōu)于農村地區(qū)。從理論上說，每個公民都有權利享受均等的社會公共服務，這是人權的基本保障，而不應與自身所在的地區(qū)、戶籍、居住地相關；從現(xiàn)實中看，由政府社會治理水平失衡而導致社會主體享受公共服務的不同已經(jīng)導致了嚴重的社會矛盾，挫傷社會主體積極性。

（三）事權與支出責任不相匹配

事權與支出責任相匹配是現(xiàn)代財政制度的重要特征之一。事權是指各級政府在管轄區(qū)內依據(jù)應當提供的公共服務和管理的社會事務的需要所進行的政府活動；支出責任是指政府在履行事權時必須承擔的財政支出責任。現(xiàn)行財政制度中政府間事權與支出責任不匹配是導致政府社會治理水平低下的主要原因，其缺陷主要表現(xiàn)在：

一方面是各級政府事權與支出責任范圍未明確。長期以來，各級政府事權與支出責任范圍的界定并未依據(jù)社會公共服務及自身社會治理能力提升的實際需求，而多基于上級政府對下級政府的行政命令，因此造成地方政府對超出本轄區(qū)的支出責任無意愿卻又迫于行政壓力不得不提供，這樣就會造成地方政府的對提升自身社會治理水平的能力下降并且嚴重影響許多跨地區(qū)公共物品的提供。究其原因主要有兩個：一是缺乏相關法律的明確規(guī)定。相關法規(guī)的缺失造成政府間支出責任劃定混亂，隨意性較大；二是事權與支出責任界定不符合效率原則。在分權改革過程中，中央政府將本屬于自身的事權如社會保障、教育、醫(yī)療等下放給地方，卻未將給予相應財力的補償，造成地方政府對許多公共物品的提供有心無力，制約了地方社會治理水平的提升。

另一方面是轉移支付制度不完善。轉移支付是本級政府按照社會需求承擔本地區(qū)事權，在財力存在缺口情況下上級政府對其進行彌補的活動。現(xiàn)行轉移支付制度的缺陷主要體現(xiàn)在專項轉移支付比例過高，一般性轉移支付比例不足。過高的專項轉移支付保障了地方政府基本公共服務的供給，但卻抑制了地方政府的公共服務供給創(chuàng)新。這是因為專項轉移支付只對特定的公共服務進行投入如教育、社會保障等，但是整體社會公共服務的供給是一個體系，并且應交由本地區(qū)政府主導；而由于一般性轉移支付比例較低，地方政府無法獲得足夠的財力保證，整個公共服務供給的質量與效率必然會受到影響，從而影響社會治理水平的改善。

（四）預算制度不健全

預算是安排政府收支一項重要活動，通過預算編制、執(zhí)行、監(jiān)督、評估的運行過程，一定時期內的政府活動及運行成本都要接受民眾的審查，以此檢驗財政資金是否用于提供公共服務或提供公共服務是否高效，從而促使政府提升社會治理水平。而現(xiàn)行的預算制度仍存在明顯缺陷：

一是過于關注預算投入。現(xiàn)行的預算制度具有明顯的投入控制型模式，其關注的重點在于列出具體財政資金流向，保證財政撥款依據(jù)預先設定的計劃撥付，強調資金投入的準確性。但是過于強調投入便會導致社會需求與資金投入出現(xiàn)明顯錯配，偏離了社會治理的目標，比如某些領域的政府部門為了維持原有預算，年底“突擊花錢”；而一些領域由于得不到足夠資金，其主管政府部門便會消極怠政。這樣，政府支出越來越多，社會治理問題改善卻并不顯著。

二是預算編制不完整。預算的編制應該將全部財政資金收支狀況予以反映，不應該存在政府預算外資金。盡管從目前看我國預算體系包括公共財政預算、政府性基金預算、國有資本經(jīng)營預算和社會保險預算，但仍然有大量未納入預算的資金，比如政府購買公共服務的資金。這樣，此部分資金就不會受到預算監(jiān)督，長久必然會導致資金利用效率低下，從而影響公共服務的提供，弱化社會治理能力。

三是預算彈性較小。預算作為對財政資金的一種規(guī)劃，在執(zhí)行過程中必然會受到諸如實際公共服務需求的變化、民眾對公共產(chǎn)品關注轉移等因素的影響而發(fā)生必要的調整。但目前的預算制度對執(zhí)行過程中的自由裁量權限制較多且預算彈性小，這樣在當社會公共服務需求發(fā)生變化時，預算的執(zhí)行也不會隨之調整，造成財政資金運用與社會治理目標的偏差。

四、匹配社會治理現(xiàn)代化的現(xiàn)代財政制度構建路徑

建立現(xiàn)代財政制度需要更新原有財政理念，明確基本內涵。相對于原有的財政制度，現(xiàn)代財政制度要求聚集公共資源來有效提供公共服務以提升社會治理水平。匹配社會治理現(xiàn)代化的現(xiàn)代財政制度構建路徑如下。

（一）財政支出制度改革：強調支出結構調整

財政支出結構優(yōu)化與否直接決定著社會治理水平的高低，因此要提升政府的社會治理能力就必須對現(xiàn)行的財政支出結構進行改革：

一是縮減政府性投資，加大民生投入。隨著市場制度的逐步完善，政府應該逐漸退出一般性的競爭領域，減少對市場的干預。在財政支出結構上就表現(xiàn)為減少在經(jīng)濟事務上的資金投入，加大對社會保障性民生的投入，例如基礎教育、醫(yī)療、基礎設施等關系民眾切身利益的領域。

二是擴大財政支出的覆蓋范圍。為提升政府社會治理能力，政府應該一方面擴大對農村地區(qū)基本公共服務的投入范圍，將農村養(yǎng)老、教育、醫(yī)療等作為投入的主要方向，繼續(xù)加大其補助力度，以縮小城鄉(xiāng)基本公共服務的差距；另一方面繼續(xù)加大對中西部公共服務的投入比例，實現(xiàn)區(qū)域間基本公共服務均衡性發(fā)展。

（二）稅收制度改革：著力稅制結構優(yōu)化

稅收制度是社會治理的基本保障，也是現(xiàn)代財政制度的重要內容。通過構建合理公平的稅收體系來推進現(xiàn)代社會治理。

（1）提高直接稅的比重，均衡稅收比例。間接稅通過轉嫁，最終的稅負大都落在消費者身上，而直接稅以公民的收入和財產(chǎn)作為計稅依據(jù)，多采用累進稅率方式征收，這樣既體現(xiàn)了稅負與收入能力相符原則，又保證了稅負的公開透明，有利于收入分配公平。從社會治理角度上看，提高直接稅比例，納稅人能夠更加清楚全面了解自己的納稅金額和負稅比重，促使自己更加關注所納稅款的用途及使用效率，有利于抑制腐敗和政府的無效率作為。同時納稅人會更加樂于參與公共服務建設，促進公共服務供給機制的優(yōu)化，真正成為社會治理的一大主體。

（2）構建地方主體稅種，減輕中央政府轉移支付壓力。隨著“營改增”的推進，作為地方主體稅種的營業(yè)稅逐漸減少消失，現(xiàn)行的地方稅種只能依靠共享稅和中央轉移支付來維持地方財政平衡，因而構建地方主體稅種極為迫切。目前，尚在改革中的房產(chǎn)稅和未開征的資源稅、遺產(chǎn)贈與稅等被寄予厚望，能否成為地方主體稅種，還需要繼續(xù)改革。而地方主體稅種一旦確立，將會對社會治理水平的提高具有重要意義：首先，地方政府擁有可供自由支配的稅收收入，憑借先天的信息優(yōu)勢和知情權，不論是亟待解決的本地污染治理還是突然發(fā)生的自然災害善后問題都能做出及時快速反應；其次，地方政府主體稅種建立，便會減輕中央政府轉移支付的壓力，使中央政府傾注更多的人力、精力投入全國性的公共物品提供上來。

（3）加快推進重點稅種改革，完善稅收制度。為了推動現(xiàn)代稅收制度的建立，現(xiàn)行的稅收制度正在加速改革，改革的目標也應圍繞社會治理現(xiàn)代化。當前需要推進重點稅種的改革有：一是加快建立綜合與分類相結合的個人所得稅制度。將對大部分征稅所得項目實行統(tǒng)一的征稅辦法綜合計稅；同時合理調整個稅免征額、扣除項目標準，嘗試實行以家庭為基本申報單位的所得稅申報模式，充分考慮納稅主體家庭狀況、贍養(yǎng)父母情況、子女教育、住房和醫(yī)療等重大支出項目，切實保障工薪階層最基本的生活需要。二是房產(chǎn)稅改革。將現(xiàn)行偏重于房地產(chǎn)流通環(huán)節(jié)的征稅轉變?yōu)榉康禺a(chǎn)存量環(huán)節(jié)的征稅，這樣既開拓了地方政府的主體稅源又有利于國民財富的分配。三是資源稅改革。應盡快將一些不可再生的資源，或污染較大的金屬等納入資源稅的征稅范圍，發(fā)揮應有的保護環(huán)境、節(jié)約資源的作用。

（三）財政體制改革：事權與支出責任相適應

完善財政體制、構建現(xiàn)代政府間財政關系是現(xiàn)代財政制度的基石，能為改進社會治理狀況提供制度保障。

（1）依據(jù)社會公共需求，合理明確事權、界定支出責任。政府應該根據(jù)公共服務的需求，合理劃分各級政府的事權并界定相應的支出責任。首先，政府應該確定自身的事權范圍，將競爭領域中的事物更多的交給市場去做，社會領域的交由社會組織解決。其次，根據(jù)公共服務的受益范圍劃分支出責任：全國性的公共服務如國防、外交等劃歸中央；跨地區(qū)的事務由中央與地方共同負擔，具體表現(xiàn)為由中央或地區(qū)之一牽頭，另一方積極配合如跨地區(qū)的河流污染治理、公共基礎設施修建等；地方性的公共事務由地方負責如地區(qū)基礎設施、居民最低生活保障等。

（2）規(guī)范轉移支付制度。政府事權和支出責任的實現(xiàn)需要充足的財力保障。各級政府的財力來源一般包括本級政府的財政收入加上上級政府的轉移支付，其中轉移支付占有重要比例。因此，要保證事權與支出責任能落實到位，必須完善現(xiàn)行轉移支付制度：

一是提高一般性轉移支付的比例。在提供地區(qū)性公共服務方面，地方政府有著天然的信息和知情優(yōu)勢，如果提高一般性轉移支付的比例使其擁有自身可控的資金，就會大大增強地方政府提供或改善公共服務特別是本地區(qū)特有的公共服務的熱情；否則，如果地方政府長期處于可控資金匱乏的境地，除了中央政府規(guī)定的事權和支出責任外，地方政府對其他考慮和監(jiān)管不到的地方會視而不見，久而久之就會出現(xiàn)地方政府“怠政”、“惰政”現(xiàn)象。

二是加強轉移支付的管理，引入績效評價機制。現(xiàn)行的轉移支付制度普遍存在效率低、成本高的特點，對此應該加強對轉移支付的管理，將專項轉移支付中屬于地方事權與支出責任且數(shù)額穩(wěn)定的劃歸一般性轉移支付；加大向貧困地區(qū)轉移支付力度，保證其基本財力需求。同時引入績效評價機制，杜絕以前隨意分配的現(xiàn)象，使轉移支付的資金規(guī)范、透明，落實到實處。

（四）預算制度改革：納入法治化軌道

建立現(xiàn)代預算制度是構建現(xiàn)代財政制度的基礎，政府預算反映整個國家政策、政府支出范圍與方向，黨的十八屆三中全會明確指出預算編制要遵循“全面規(guī)范、公開透明”原則，要提高社會治理水平，就必須使更多的社會力量參與到預算編制中去，同時將預算關注重點轉移到能否提供優(yōu)質的公共服務上來。

一是深化社會參與政府預算編制審核監(jiān)督程度。政府預算反映著財政資金的使用范圍和支出方向，改變著政府、市場、產(chǎn)業(yè)之間的利益分配格局。在政府編制預算過程中，必須引入社會力量參與監(jiān)督。在全國層面，可設置有一定社會人員參與的預算委員會審核政府預算，同時將預算部門編制的財政預算和執(zhí)行報告盡可能通俗易懂，重點支出內容細化，將更多涉及民生保障的預算支出更全面向社會公開；在縣級層面，加大參與式預算的推廣力度，使得公民在參與監(jiān)督過程中激發(fā)關注社會問題的熱情，提升其參與社會治理的能力；在社區(qū)層面，基層政府應該積極引導民眾參與社區(qū)保障、環(huán)境治理等直接影響到民眾切身利益的活動。

二是完善預算編制，立法規(guī)范預算。要保持預算的完整性，一方面需要通過立法機關規(guī)范預算的編制流程，保證所有財政資金都納入國家預算并且通過全國人大等國家權力機關審批，沒有通過審批的財政收入視為不合規(guī)收入，沒有通過審理的預算支出不得安排支出；另一方面要將政府購買公共服務的財政支出納入預算，加強成本核算，健全會計核算機制。這樣通過預算的全面覆蓋和立法的規(guī)范就保障了預算的準確完整性，發(fā)揮其在社會治理中的作用。

三是建立績效預算機制與跨年度預算平衡機制。針對預算過于注重投入的缺陷，政府應該在保持投入控制的基礎上增加對資金投入結果的控制。具體就是以公共服務的提供質量與效率為基礎，建立一套績效評價體系以判斷財政資金投入的結果并將其與政府政績掛鉤，即建立績效預算機制。同時，為保證預算在提供公共服務中的靈活性，應該建立起跨年度預算平衡機制即允許跨年度的資金使用權和將本年度預算結轉至下年使用，但必須保證中長期內的預算平衡。

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