從“天價幼兒園”看學前教育市場失靈問題

周乙成

2015年11月，一則刊發在網易和羊城晚報上的新聞吸引了公眾的眼球，新聞標題為《震驚！廣州驚現“天價幼兒園”居然配有私家森林》，文中報道，該幼兒園一年收費19.8萬元！讓普通工薪階層咋舌。但這所廣州最貴的幼兒園——森林幼兒園開班短短兩周，號稱已經招收了70個學生。這家教育機構開在廣州西塔上，早在2012年，它推行年收費33萬元的天價早教，引發廣州城內熱議。今年，他們將目光盯在了企業家子女3～6歲的幼兒階段，但同樣不走國內傳統學前教育路線，將國外森林幼兒園的理念引進廣州。

在以上案例當中高達19.8萬元的年幼兒園入園率的確讓普通工薪族為之瞠目咋舌，權且不論幼兒園的教學方法和理念是否正確或被公眾認同，僅僅一個費用已經讓很多人失去了選擇的機會。

在學前教育這個領域當中類似的情況并不新鮮，除了“天價幼兒園”之外，還有一些“貴族幼兒園”“特權幼兒園”等。這些現象的出現，與我們國家的學前教育發展背景和進程是密不可分的。

一、學前教育背景及市場分析

一直以來，由于我國的學前教育不屬于九年制義務教育階段，因此學前教育的功能需要由政府和社會、個人共同來分擔。也使得我們國家的幼兒園呈現了三種不同的形式：一種是由政府創辦的幼兒園，一般稱為公立幼兒園，還有一種是企事業單位創辦的幼兒園，屬于集體性質，最后一種是由私人辦的幼兒園，一般稱為私立幼兒園。這三種形式都以收費為共同特征。

2009年以前，按照有關統計，我國學前教育三年毛入園率2009年僅為50.9%。從2010年，國家開始重視和發展學前教育并制定了一系列的政策和文件。為貫徹落實黨的十七屆五中全會、全國教育工作會議精神和《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010—2020年）》，國務院下發了《關于當前發展學前教育的若干意見》；2011年啟動學前教育三年行動計劃，成立了推動小組，中央財政提供重點支持，各地按照國務院統一部署，以縣為單位編制實施學前教育三年行動計劃。中央財政投入500億元，帶動地方各級財政投入1600億元；2011年教育部發文禁止學前教育“小學化”；2012年教育部成立學前教育專家指導委員會，印發3～6歲兒童學習與發展指南，并啟動0～3歲嬰幼兒早期教育試點，同時出臺了一系列的標準和規范等等。

隨著這些政策、規定的出臺以及各項配套資金的落實，我們國家的學前教育取得了長足的發展。盡管如此，《國家中長期教育改革和發展規劃綱要》中期評估報告顯示：教育部門辦園2014年達到50.13%；占比仍然較低，民辦幼兒園占比過高，“公辦民辦并舉”格局尚未形成，“入園難”普遍表現為“入公辦園難”，質優價廉的公辦幼兒園數量明顯不足，不能滿足人民群眾的需要。

二、學前教育市場失靈及幼兒園公共物品屬性

基于以上信息，我們不難看出，目前學前教育市場仍然是一塊比較大的“蛋糕”，同時由于巨大的潛在市場需求，也導致了大量的民辦幼兒園如雨后春筍涌現，民辦幼兒園的出現，一定程度緩解了上述問題，但也由于民辦幼兒園的趨利性質以及公立幼兒園資源短缺，導致了包括“天價幼兒園”等一系列問題和現象的出現，主要表現在以下幾個方面：

民辦幼兒園發展極不平衡，有的教學質量差，“小學化”教學嚴重；有的則大賣熱點，價格畸高。

有的幼兒園教育教學目標偏離，家長要什么幼兒園教什么；

入質優價廉的公辦園難度大，“千金易得，一園難求”；

教育資源分布嚴重失衡，具有較高收益的發達地區和城市幼兒園競爭激烈，而貧困農村地區無人問津；

管理存在問題，如校車安全、兒童營養、兒童保護等事件層出不窮。

這些問題的大量出現，并不是一個偶然，結合公共管理理論加以分析，我們認為正是由于具有公共性的幼兒園私人物品特征加強，才出現了“貴族幼兒園”“天價幼兒園”等這樣的學前教育市場失靈現象，也進一步影響了公共性物品的普惠性特征。而市場失靈的主要原因，是與幼兒園準公共物品的特性不可分割的。

幼兒園的準公共物品（俱樂部物品）屬性公共物品指公共經濟學范疇中，公共使用或消費的物品，公共物品是可以供社會成員共同享用的物品，嚴格意義上的公共物品具有非競爭性和非排他性。非競爭性是指某人對公共物品的消費并不會影響別人同時消費該產品及其從中獲得效用。所謂非排他性，是指某人在消費一種公共物品時，不能排除其他人消費這一物品（不論他們是否付費），或者排除的成本很高。

公共物品有狹義和廣義之分。狹義的公共物品概念是指純公共物品，即物品一旦生產出來就不可能把某些人排除在外，而現實中有大量的物品是基于兩者之間的，不能歸于純公共物品或純私人物品，經濟學上一般統稱為準公共物品，也叫俱樂部物品。廣義的公共物品就包括了純公共物品和準公共物品。

那么幼兒園究竟屬于私人物品還是公共物品，我們可以從以下對比當中加以分析：

準公共物品的特性 幼兒園的特性

局部排他性 消費上具有局部排他性，即只有繳納了學費的成員才可共享物品，其他成員被排出在外

擁擠性的競爭性 在消費未達到擁擠臨界點之前，沒有競爭性，超過擁擠臨界點后就具有明顯的競爭性

從上表中可以看出，幼兒園屬于準公共物品，具有準公共物品的屬性。那么既然屬于準公共物品，按照公共經濟學原理，在提供此類物品的時候就需要政府或公共部門遵循一些基本的原則。概括而言，準公共物品（俱樂部物品）的供給，應該基于以下兩個原則：

對公益性較大的準公共物品，應該采取國有國營的方式，政府需要進入準公共物品市場，規制其俱樂部行為，消除壟斷和內部人控制，并鼓勵俱樂部之間進行競爭，從此顯示俱樂部的真實成本。即讓民營資本參與準公共物品的經營。

由于公益性較大的準公共物品具有相當程度的公共性，因此需要政府介入進行補償和規制其服務。

具體到學前教育市場而言，可能采取的措施可以參考現有《關于實施第二期學前教育三年行動計劃的意見》中“優化學前教育資源配置，公辦民辦并舉。”“建成以公辦園和普惠性民辦園為主體的學前教育服務網絡。逐步建立起以公共財政投入為主的農村學前教育成本分擔機制。”“完善政府投入、社會舉辦者投入、家庭合理分擔的投入機制”“完善學前教育管理體制和辦園體制。”等規定。

三、總結與經驗

總之，通過以上案列以及對幼兒園公共物品屬性、公共物品供給原則的分析，我們認為，作為一個準公共物品的幼兒園，不應該完全交由市場來決定，政府需要鼓勵和支持私人通過市場行為提供相應的服務同時，還應該高度重視起幼兒園的公益性，對一些市場失靈的行為和現象進行充分的研究，規制和引導一些不良的辦園行為，提高其公益性，同時，政府也需要逐步加大公辦幼兒園投入力度，特別是針對市場失靈的老少邊窮地區加大投入，讓更多的兒童享受到基本的學前教育服務。