武夷山列入國家公園體制試點的幾點建議

黃培興

摘 要：國家公園作為世界上保護地球環(huán)境較成功的機制，正不斷被各個國家和地區(qū)所復制。當前我國推行的國家公園體制試點，是作為改革現(xiàn)有資源保護管理體制的切入點和突破口。武夷山被列入全國九個國家公園體制試點區(qū)域之一，是機遇，更是挑戰(zhàn)，如何搶占先機，破解難題，迎接挑戰(zhàn)，是武夷山人乃至全省人民需要共同面對與努力的。

關(guān)鍵詞：國家公園；管理體制；武夷山；試點

中圖分類號： G127 文獻標識碼： A 文章編號： 1673-1069（2016）25-75-2

0 引言

2015年1月，國家發(fā)改委等13部委聯(lián)合通過了《建立國家公園體制試點方案》（以下簡稱《方案》），確定了北京、吉林、黑龍江、浙江、福建、湖北、湖南、云南、青海共9個國家公園體制試點省（市），要求每個試點省（市）選取1個區(qū)域開展試點。武夷山被福建省選定為國家公園體制試點區(qū)域。

1 國家公園基本概念

國家公園，是指國家為了保護一個或多個典型生態(tài)系統(tǒng)的完整性，為生態(tài)旅游、科學研究和環(huán)境教育提供場所，而劃定的需要特殊保護、管理和利用的自然區(qū)域。世界上最早的“國家公園”為1872年美國建立“黃石國家公園”。美國國家公園為人類保護地球環(huán)境建立了一種較成功的機制，成為世界標桿被225個國家和地區(qū)所參照移植，建立了國家公園和保護區(qū)30350個，總面積相當中國印度面積之和，占地球面積8.83%。

2 武夷山保護管理機構(gòu)現(xiàn)狀

武夷山以其自然風光獨樹一幟，地貌景觀奇特優(yōu)美，九曲溪景觀形象豐富多彩，變化無窮；世界同緯度帶現(xiàn)存最典型、面積最大、保存最完整的中亞熱帶原生性森林生態(tài)系統(tǒng)；以及豐富的人文景觀和歷史文化遺存。于1999年被列入《世界自然與文化遺產(chǎn)名錄》。武夷山申報世界文化與自然遺產(chǎn)的區(qū)域提名總面積為999.75㎞2，包括武夷山風景名勝區(qū)、武夷山自然保護區(qū)、武夷山古漢城遺址和九曲溪上游保護地帶4部分。

2.1 武夷山風景名勝區(qū)管理委員會

1964年6月，經(jīng)福建省政府批準成立武夷山管理處。后幾經(jīng)變革，于1990年3月，經(jīng)福建省人民政府批準，更名為武夷山風景名勝區(qū)管理委員會，作為武夷山市政府派出的副處級行政單位，負責70㎞2的風景區(qū)的保護、管理、建設(shè)和利用。

2.2 武夷山國家森林公園

它隸屬于武夷山風景名勝區(qū)管理委員會。2000年，根據(jù)武夷山市政府的決定，為加強九曲溪上游生態(tài)保護，將原屬武夷山市林業(yè)局管理的程敦、四新兩處采育場，成建制劃歸武夷山風景名勝區(qū)管理委員會管理，公園總面積82㎞2。

2.3 福建武夷山自然保護區(qū)管理局

1979年4月，經(jīng)省政府批準建立福建武夷山自然保護區(qū)。后幾經(jīng)變革，于1990年5月，經(jīng)福建省編委會批準，更名為福建武夷山國家級自然保護區(qū)管理局，隸屬福建省林業(yè)廳，為省財政核撥的事業(yè)單位。負責自然保護區(qū)565.27㎞2的保護、科研、發(fā)展、宣傳教育等工作。

3 現(xiàn)有保護管理體制存在的問題

客觀上說武夷山經(jīng)過幾十年的發(fā)展，無論在保護管理還是開發(fā)利用方面都走的全國同行業(yè)的前列，也取得了驕人的成績，得到有關(guān)國內(nèi)外專業(yè)人士和社會各界的充分肯定。但也存在著無法克服問題。

3.1 條塊分割

武夷山現(xiàn)有保護管理機構(gòu)存在著條塊分割的情況，即福建武夷山自然保護區(qū)管理局系省直部門領(lǐng)導，屬條管單位；而武夷山風景名勝區(qū)管理委員會、武夷山國家森林公園系武夷山市領(lǐng)導，屬塊管單位。多頭管理勢必造成畫地為牢，各為其主增加了協(xié)調(diào)上的困難，也同時造成遺產(chǎn)地保護目標的下降和效力的低下。

3.2 缺乏全局發(fā)展戰(zhàn)略思維

管理機構(gòu)的條塊分割，在發(fā)展規(guī)劃上守望著各自一畝三分地，必將各自為政、各尋其路，無法形成武夷山發(fā)展的全局觀念，無法向世人展示武夷山整體資源優(yōu)勢，又何談做強做大提升發(fā)展。

3.3 管理與經(jīng)營不分

現(xiàn)有的管理機構(gòu)都存在或多或少的經(jīng)營情況，也存在著不同程度的政企不分的現(xiàn)象，這種情況造成其一，為追逐利益的最大化，在利益與保護發(fā)生沖突時，往往會追求利益。其二，由于政企不分也在一定程度上分散管理者的精力，勢必影響了保護的力度。

4 對武夷山國家公園體制試點的幾點建議

《方案》就試點區(qū)域內(nèi)容明確了五項要求，主要包括：突出生態(tài)保護、統(tǒng)一規(guī)范管理、明晰資源歸屬、創(chuàng)新經(jīng)營管理和促進社區(qū)發(fā)展。在此，結(jié)合《方案》要求的內(nèi)容做些探討。

4.1 加強武夷山生態(tài)環(huán)境體系的保護

《方案》強調(diào)，“試點省份要堅持生態(tài)保護第一原則，將自然生態(tài)系統(tǒng)和文化自然遺產(chǎn)保護放在首位，試點工作要最大限度服務和服務于保護”。對此，武夷山應開展一次生態(tài)環(huán)境的全面調(diào)查摸底，尋求與科研院所的配合，利用現(xiàn)有科技手段進行記錄整理，為制定武夷山的總體保護規(guī)劃提供準確資料。

4.2 科學規(guī)劃武夷山試點的功能區(qū)域

科學合理地規(guī)劃武夷山國家公園的功能區(qū)域，是確保武夷山今后保護與合理利用的基礎(chǔ)與前提。依照武夷山的遺產(chǎn)和景觀價值的不同，參考現(xiàn)已形成的功能區(qū)域，組織相關(guān)專家組進行認真分析，科學規(guī)劃。①可將現(xiàn)有武夷山自然保護區(qū)設(shè)為核心保護地帶，不得在原有的核心區(qū)及緩沖區(qū)開展旅游和經(jīng)營活動。②現(xiàn)有武夷山風景區(qū)和武夷山國家森林公園，作為今后武夷山國家公園為公眾提供旅游、科研、教育、娛樂的機會和主要場所。同時堅持區(qū)內(nèi)游覽，區(qū)外住宿娛樂等原則。讓游客既享受旅游帶來的快樂，又能確保景區(qū)旅游資源的永續(xù)利用。

4.3 法律法規(guī)是資源保護管理的依據(jù)和手段

美國不僅有以國家名義制定的《國家公園基本法》，各公園還有根據(jù)授權(quán)法制定本公園的法規(guī)，如美國的第一部授權(quán)法《黃石公園法》等。武夷山現(xiàn)有管理部門雖然也出臺了一些法律、法規(guī)等文件，但基本都以其主體名稱命名，如《福建武夷山國家級自然保護區(qū)管理辦法》、《福建省武夷山景區(qū)保護管理辦法》等，在整合建立武夷山國家公園后，一旦主體不存在，其原有的法律規(guī)定文件就不宜再繼續(xù)使用。因此，作為試點區(qū)域武夷山也應有所考慮，并及早啟動制定相關(guān)法規(guī)的先期準備工作。

4.4 建立統(tǒng)一、規(guī)范、高效的管理機構(gòu)

《方案》明確，“實現(xiàn)一個保護地一塊牌子、一個管理機構(gòu)，由省級政府垂直管理”。針對武夷山現(xiàn)有管理機構(gòu)情況，建議設(shè)立一個相對高級別的管理機構(gòu)，可考慮在省級層面設(shè)計，以便協(xié)調(diào)省里部門和地方的關(guān)系與利益。

4.5 保障管理經(jīng)費

國家公園要建設(shè)成為既要保護好武夷山生態(tài)系統(tǒng)的原真性、完整性，又要為公眾提供了旅游、科研、教育、娛樂的機會和場所，其保護管理費用是不可缺少的。而現(xiàn)有的幾家管理機構(gòu)都不同程度地存在著經(jīng)費不足或根本沒有的情況。按照國家公園的體制設(shè)置要求，一旦取消或降低門票價格，其保護管理費用將無處著落，因此，管理保護經(jīng)費的保障機制也應給予及早明確。

4.6 明晰資源權(quán)屬

公共自然資源不清，資源權(quán)屬不明晰，在全國其他風景區(qū)、保護區(qū)等都有不同程度的存在。因此，資源權(quán)屬明晰，并建立使用協(xié)商機制，也是建立國家公園所要解決的主要問題。①對武夷山國家公園區(qū)域內(nèi)的所有資源進行全面調(diào)查摸底，確認權(quán)屬關(guān)系。②制定出使用集體所有資源的補償管理辦法，按不同資源類型，不同用途形式，采用如征收、租賃或以股權(quán)等方式。

4.7 創(chuàng)新經(jīng)營管理

《方案》提出“合理分割并保護所有權(quán)、管理權(quán)、特許經(jīng)營權(quán)等”。同時明確要求國家公園要實行管理權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離。因此，武夷山在創(chuàng)新經(jīng)營管理方面也值得探索，①應當去除行政化，公司機構(gòu)、人員要大幅瘦身，運營管理上要去除官僚思維。②建立完善游客管理、門票與竹筏預訂機制、利用科技手段并規(guī)范充實景區(qū)解說文本以及景點標識標牌等③建立健全選人用人機制和獎勵懲戒制度。④探索適合武夷山的特許經(jīng)營權(quán)管理模式。

5 結(jié)論

國家公園體制試點作為我國資源管理體制改革的手段，是一項復雜而艱巨的系統(tǒng)工程，它關(guān)系到方方面面，武夷山作為福建省的試點區(qū)域其機遇與挑戰(zhàn)并存，對此，要有充分思想認識，積極的態(tài)度和高度的責任感。在全國倡導大眾創(chuàng)業(yè)，萬眾創(chuàng)新的大好形勢下，以及在全省人民的支持下，拿出當年申報“雙世遺”的精神狀態(tài)，破解難題，迎難而上，開創(chuàng)新局面。