加強初級食用農產品安全監管的探討

黎慶均

監管級食用農產品的相關法律與部門

初級食用農產品銷售許可管理。對于食用農產品的銷售，《農產品質量安全法》中并無許可制度；《食品安全法》中也無這一要求，農民不需要食品流通許可就可將自產食用農產品在市場上銷售；《農產品質量安全法》則對農業行政部門提出了要求，要求其依照規定監督管理食用農產品。因此，在許可監管方面并無要求，食品流通許可證并不是專營食用農產品的必備條件。

初級食用農產品常規監管。《農產品質量安全法》中指出由縣級以上人民政府相關部門、農業部門分別負責農產品質量安全相關工作與監督管理農產品質量安全工作，由農業部門監管農民專業合作經濟組織、農產品生產企業的銷售行為。應以流通環節銷售活動來看待食用農產品生產企業的直接銷售行為，因此，其監管者為農業部門。此外，對于農產品批發市場、銷售企業的以下行為需由工商部門監管，所銷售農產品含禁用化學物質、獸藥或農藥；所銷售農產品不達質量安全標準，含有毒有害物質如重金屬、化學物質殘留等；所銷售農產品不達質量安全標準，含生物毒素、微生物、致病性寄生蟲。

目前，并無明確的規定可監管一些經營場所不確定、品種復雜的銷售行為，如簡單加工后的農產品、具有傳統工藝特征的產品在城中村、非正規集貿市場、廟會等地的銷售行為。

初級食用農產品的具體劃分

以生產加工許可為依據劃分。食用農產品與食品的區分要點有三：是否在工業生產許可證目錄中列入；在實施《食品安全法》前是否有衛生許可證辦理要求；是否有收獲環節、生產環節之外的加工行為。因此，符合上述三點就不是食用農產品，但在實際監管中并不適用于所有情形。以腸衣為例，該產品實際上是初級食用農產品，雖然存在生產加工環節。

以性狀改變為依據劃分。農業初級產品是農產品的來源，包含動物、植物、微生物等，這些產品是通過農業活動獲得。而農業活動包含現代與傳統農業活動，傳統農業活動即捕撈、采摘、養殖、種植等，現代農業活動即生物工程、設施農業等。農產品從廣義上涵蓋了微生物、動物、植物與其產品，直接獲得的以及經過粗加工如冷凍、切割、清洗、粉碎、剝殼、去皮等，但其化學品質、基本性狀并未被改變的產品。因此，食用農產品的性狀改變后就歸類于食品。生物的性狀多種多樣，如豌豆種子的性狀與顏色是形態結構特征，植物的耐寒與抗病性是生理特征。根據這一說法，改變了性狀的豆芽應為食品，但對于豆芽的界定仍未有統一的標準，關于豆芽的審批也有不同要求，審批部門主要是質監部門或農業部門。審批部門為質監部門則豆芽歸屬于食品，審批部門為農業部門則豆芽歸屬于食用農產品。

此外，關于現代農業產品與食品如轉基因、無土栽培等的界定，以《農產品質量安全法》為依據，芽苗類經無土栽培種植的產品符合農產品概念，因此，這類產品為食用農產品。以《農業轉基因生物安全管理條例》為依據，農業部門需全程監管農業轉基因生物的試驗與研究，加工與生產，經營以及進出口等。

綜上所述，工業加工不應是區分食品與食用農產品的標準，食用農產品應為未經其他食用物質添加的產品。對于這一問題的判斷，在實際工作中應與性狀改變、生產加工相結合進行分析，對于難以界定的品種，應以《食品安全法》為依據，并與實際相結合制定明確的地方規定。

完善與強化安全監管的措施

國務院機構改革方案的推行整合了多個機構的職責，如國家食品藥品監督管理局、國務院食品安全委員會辦公室等，并完成了國家食品藥品監督管理總局的組建，將相關機構與部門調整為食品藥品監督管理部門，如質量技術監督、工商行政管理部門相應的檢測檢驗機構、監督管理隊伍。制定食品安全標準、食品安全風險評估工作由國家衛生和計劃生育委員會承擔，監督管理農產品質量安全由農業部負責，農業部同時需監督管理商務部生豬定點屠宰。

改革精簡了監管部門，以兩段監管方式替代了多段監管，提升了體系的高效性。雖然改革發揮了積極作用，但食品安全領域仍有一些難以解決的問題，尤其是在監管流通領域食用農產品方面，監管者仍需多部門參與，除了需將辦公室職能充分發揮，還需對各部門進行協調，從而實現全鏈條監管食用農產品。

改進監管體制。科學合理的職責分工是建立食用農產品安全監督體系的重要基礎。在世界范圍內，不少國家均是設立多個部門來承擔農產品的安全監管職責，因此，多頭管理并不是問題所在，最重要的是各部門之間的分工，分工的明確與合理關系著監督管理是否能夠有效執行。因此，改進與完善體制需將管理體制理順，對國外的先進經驗進行借鑒，建立食品安全工作機制，即由地方負責，統一領導，各方聯合，同時各部門協調指導。對于一些難以解決的問題，如監管部門不明確、法律法規無明確界定的，均以《食品安全法》為依據執行，監管部門的制定由縣級以上食安委負責，印發形式可采取會議紀要或文件。

開展道德教育。以法律法規手段監管食用農產品有其不足之處，需要對道德教育加以利用，因此，應加強道德教育。人的肉眼難以直接判斷食用農產品合格與否，若食用農產品不合格，食用后就會在人體中緩慢積累并產生影響，帶來的是一種慢性傷害，對產品質量最為清楚的只有生產者。在農民素質普遍較低、科技手段仍有不足的情況下，僅依靠法律手段難以實現全面的監管，因此，需對宣傳引導加以利用，提升生產經營者的公德認識，改善自覺行為，正確認識食用農產品安全質量的意義，明確自身行為所帶來的危害不僅會影響消費者也會影響整個社會。通過道德教育宣傳提高生產經營者的安全生產意識，生產和經營合格農產品，從而從根本上解決質量安全問題。

推行標識認證。在我國，市場準入制度與標識認證體系率先被應用于豬肉的生產與銷售，今后會逐漸推廣于其他食用農產品如蔬菜等的生產與銷售中。在批發市場準入環節，農產品經“三品”認證，有機、綠色且無公害即有優先權；首次進入批發市場的外地農產品需經有關行政主管部門備案。將包裝標簽制度推廣于農貿市場，將銷售標識分配給較為穩定的經營者，并對標注內容制定明確的規定，以種養殖者為例，需將時間與相關的特別條款注明，將銷售者的形象與標識聯系起來，以此來約束銷售者，為追溯安全質量問題提供依據。

加強檢測檢驗。加強檢測檢驗，首先需對批發市場、農產品生產基地加強指導，完善檢測設備儀器的配備，對技術人員進行培訓，日常監測質量安全狀況。需進行檢測檢驗年度計劃的統一制定，將經費保障制度完善；為保證檢測的公正客觀，第三方檢測需具備公正性與獨立性；通過信息定期發布來進行警示。

（作者單位：東莞市東城農業技術服務中心）