高校內部控制研究

周一楊

[摘 要] 隨著高校辦學規模的快速發展，高校的內部管理變得日趨復雜，這對高校的內部控制提出了新要求。財政部于2012年11月正式發布了《行政事業單位內部控制規范》（以下簡稱“規范”），為我國高校內部控制的完善奠定了理論基礎，但由于行政事業單位的經營業務千差萬別。故該規范對高校內部控制的指導作用有限。各高校應通過健全預算控制，完善收支控制，規范資產控制，嚴格執行采購業務控制，整頓建設項目內部控制，明確合同控制等一系列手段來完善內部控制，以此促進高校進一步發展。

[關鍵詞] 內部控制;業務層面;控制程序;現狀;原因;對策

[中圖分類號] F270[文獻標識碼] B

一、行政事業單位內部控制相關理論

（一）內部控制定義

2012年《規范》指出，行政事業單位內部控制的含義，既：實現控制目標，通過制定制度、實施措施和執行程序，對經濟活動的風險進行防范及管控。其中單位內部控制目標包括：①合理保證單位經濟活動合法合規②資產安全和使用有效③財務信息真實、完整④有效防范舞弊和預防腐敗⑥提高公共服務的效率及效果。

（二）單位建立內部控制應遵循以下原則：

1.全面性原則。2.重要性原則。3.制衡性原則。4.適應性原則。5.成本效益原則

（三）行政事業單位內部控制框架：

根據“規范”，高校內部控制主要包括兩個維度：

1.單位層面內部控制：

①建立內部控制的組織架構。單位應設置內部控制職能部門，并由該內部控制職能部門專門承擔組織、協調內部控制等工作，同時在日常工作中還要積極發揮財務、內審、紀檢監察、政府采購、基建、資產管理等部門在內部控制工作中的作用，使內部控制在單位宏觀層面得到推廣運行。

②建立內部控制的工作機制。對于單位的經濟活動，決策、執行和監督相互分離，同時應當建立以集體研究討論為主、以專家論證為輔，技術咨詢相結合的決策制度。對于重大經濟事項的內部決策，應由單位的領導班子集體研究后決定，制定過程中還應根據有關規定和本單位實際情況，依據重大經濟事項的認定標準，一經確定則不得隨意變更。

③對于內部控制關鍵崗位工作人員的要求，單位應明確崗位職責及分工，確保做到不相容崗位相互分離、相互制約和相互監督。對關鍵崗位的工作人員嚴格制定輪崗周期，實行輪崗制，對不具備輪崗條件的單位采取專項審計等風險控制措施。內部控制關鍵崗位包括預算業務管理、收支業務管理、政府采購、資產管理、建設項目管理、合同管理以及內部監督等。內部控制關鍵崗位工作人員的資格和能力應當與其工作崗位相適應。單位應當加強內部控制關鍵崗位工作人員專業方面的培訓和職業道德方面的教育，不斷提升其專業水平和綜合素質。

④編制財務信息的要求，單位應當根據《中華人民共和國會計法》的規定建立會計機構，聘任具有相匹配的專業資格和技術水平的會計人員，根據實際發生的經濟業務，按照相關規定，及時、準確地進行賬務處理、編制財務報告，以盡最大可能的確保財務信息的真實完整。

⑤運用現代科技手段加強內部控制，單位應當將現代科學技術手段運用到內部控制工作中，歸口管理信息系統，將經濟活動及其內部控制流程納入單位信息系統中，將人為操縱的可能性降到最低。

2.業務層面內部控制

①預算管理，單位應把握有關政策，同時應建立溝通協調機制，按照規定進行項目評審，確保預算編制部門及時取得預算編制相關信息并有效運用，同時根據工作計劃細化預算編制，具體問題具體分析，提高預算編制過程的科學性、合理性。

②收支管理，單位應當建立健全支出的內部管理體系，確定各項經濟活動的收入及支出標準、辦理流程，按照規定辦理收入支出事項。同時，單位應當合理設置崗位，明確崗位的相關職責與權限，確保不相容崗位相互分離。

③采購管理，單位應將采購業務預算與采購計劃的管理放在工作重心。在建立預算編制、采購與資產管理等部門之間的協調機制的同時根據單位實際需求及標準編制采購預算，并嚴格按照已批復的預算安排采購計劃。

④資產管理，資產管理不僅僅要關注資產的完整性，還要兼顧效率性與效果性。

⑤建設項目管理，單位應當依據國家有關規定組織建設項目招標，并自覺接受相關部門的監督。

⑥合同管理，單位應明確合同訂立的范圍和條件。涉及影響重大、對專業技術要求較高、法律關系復雜的合同，應當組織具有相關教育背景的工作人員參與談判，必要時可從外部聘請專家，談判過程中產生的重要事項和參與談判人員的意見、建議應當予以記錄并妥善保管。

3.評價與監督：

①建立健全內部監督制度，單位應明確各責任主體在內部監督工作中的職責和權限，制定內部監督的內容和程序，定期檢查或抽查內部控制建立與實施的情況。

②對內部控制執行效果的監督，內部審計部門應當定期或不定期檢查單位管理制度的建立水平與執行情況、檢查內部控制關鍵崗位及人員的設置情況等，對于內部控制存在的問題應提出有針對性、建設性的建議。

二、高校內部控制的現狀及問題成因

（一）現狀

近幾年高校經濟犯罪頻發，受到了社會的廣泛關注。下列為高校內部控制工作的現狀及問題產生的原因：（1）預算管理不理想。近年來我國高等教育的經費來源已經從單純的依靠財政撥款發展為以財政撥款及學費收入為主、以銀行貸款、產業收入、聯合開發辦學為輔，多種方式相結合。大學經費的大幅增加迫切需要加強預算管理，實現資金的優化配置，保障學校的有序發展。（2）收支管理不到位。收支管理是高校內部控制在單位業務層面的重點內容，然而在高校實際工作中存在一些不容忽視的問題，如高校支出與收入審核不夠嚴格，票據、合同等流于形式。（3）資產管理不夠完善。表現為一方面資產的形成和配置缺乏有效的管理與預算，導致大量資源閑置。另一方面，在資產的使用上，缺乏資產共享機制，導致一部分部門存在資源閑置，而一些部門資源緊張，所以需要一個合理的資產整合機制，提高資產的使用效率。（4）采購管理相對松弛。高校物資采購包括書籍，材料，辦公設備，專用設備，學生用品，辦公用品等，現實工作中存在采購前論證不充分，監管無力的現象。（5）建設項目不夠廉潔。高校招投標工作的責任主體有財務、審計、基建、監察、規劃等不同部門。由于責任主體較多，故招標周期長，項目保密性等問題突出。一些公司違反政府有關法規在投標過程中以低于成本的價格競標，違背了招標單位或委托方的出發點。其次一部分投標單位通過私下串通公司、提前披露招標內幕信息等手段為其他公司設置限制。（6）合同管理缺乏規范。在實踐中，合同承辦部門常常忽視對違約責任、爭議、解決等條款的約定。此外，許多合同承辦部門因缺乏相關人才而不加修改地使用對方提供的合同版本，因此失去主動性，不利于維護學校的利益。

（二）原因

筆者認為問題成因有下：（1）預算考慮不周全。長期以來，國家財政撥款是高校辦學經費的主要來源，學校根據主管上級批復的用款額度編制預算計劃，按開支標準管理支出，完全不存在在預算編制制定這一過程，且在向上級主管單位申請下年用款額度時，仍然采用“上年基數+本年變動額”的傳統方法，這一情況導致申報款項無法真實反映高校本年預算的實際需求。（2）采購控制不規夠范。學校定制采購計劃的主要依據是教學任務需求，缺乏其他指標，導致采購計劃缺乏全面性，加之缺乏充分的前期論證導致采購出現部分物資浪費、部分物資缺乏的情況。（3）建設項目內部控制缺乏嚴謹。高校建設項目涉及的材料廣泛，并且和企業相比，缺乏健全的組織招標細則，采購流程實際上仍然有很多問題，特別是工程項目和材料采購缺乏配套的實施細則。（4）合同簽訂不夠專業。實踐中，由于學校的合同管理人員大多非專業出身，法律意識較為淡薄，且缺少專門的法務部門，同時學校財務部門、合同招標管理辦公室和其他相關部門缺乏有效的協調與溝通。

三、完善高校內部控制的對策

（一）健全預算控制

學校內部預算管理體系的運行在很大程度上影響著學校的發展，為此必須將預算編制科學化、精細化，建立一套符合高校特點的預算申報、批準、執行及考核流程。

（二）完善收支控制

對于貨幣資金的收入及支出，審計人員對原始票據的真實性、合法性、合規性進行檢查，同時還需檢查經辦人及經辦部門負責人是否簽字，涉及經費項目支出時還要審核該支出是否符合預算編制用款計劃相關項目限額規定。

（三）規范資產控制

應合理分工，建立專門的資產管理機構，進行明確的權責劃分，實現資產規范管理。同時加強部門之間的信息溝通，優化資源，物盡其用，保障高校工作有序進行。

（四）嚴格執行采購業務控制。

采購涉及申請、審批、供應商選擇等多個環節，為規范采購活動，規避風險、防范舞弊，要做到：第一，加強采購前調查和論證。第二，完善現有的采購體系，提高監管能力。第三，通過網絡或發布公告等方式接受群眾的監督，提高采購過程的透明度，通過建立標準化采購管理系統，避免人為因素干擾招標結果，使高校的招標采購工作有法可依，同時通過網絡公開等方式接受群眾的監督，提高公眾的參與度。

（五）整頓建設項目內部控制

由于建設項目投入大、周期長、涉及環節和部門較多的特性，導致建設項目出現問題的可能性大。為確保投標程序符合法律要求，首先要規范招標方式，結合學校實際，制定學校招標實施規則，在編制招標文件、開標、評估和定標的過程中均要遵循公平、公正、公開、科學的原則。

（六）明確合同控制

作為學校法律風險預防和控制的關鍵一環，合同審核意義重大，然而在實踐中，學校財務部門、合同招標管理辦公室和其他相關部門缺乏及時溝通和協調，沒有做到層層把關，致使合同內容不嚴謹。由于學校的合同管理人員大多非專業出身，法律意識和職業素養較差，導致合同審核的效率和效果大打折扣，缺乏專業性，致使學校失去很多應有的權益，應避免合同起草、審查分工不明等問題導致合同管理流于表面的情況發生。

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[責任編輯：潘洪志]