完善村級公共權力監督體系的幾點思考

鄭海兵 丁浩原

摘 要：當前，我國村級公共權力監督體系仍不健全，存在監督指向配置失衡、監督管理方式滯后、監督主體動力不足、監督整體功效欠佳等問題，難以適應新農村建設的需要。為此，應著力改進監督管理方式，拓展監督指向維度，健全監督動力機制，理順監督主體關系，不斷完善村級公共權力監督體系，以確保村級公共權力的正當行使。

關 鍵 詞：村級公共權力；監督體系；新農村建設

中圖分類號：D422.6 文獻標識碼：A 文章編號：1007-8207（2016）08-0032-06

村級公共權力監督體系是指對村級公共權力運作進行分工又協作監督的有機系統。按照系統論的一般理解，村級公共權力監督體系主要包含兩方面內容：一是組成體系的基本要素，即監督主體和監督客體；二是各要素在特定時間與空間內的相互作用方式。當前，村級公共權力的監督主體主要包括鄉（鎮）黨委及政府、鄉（鎮）紀檢監察機關、縣司法機關、村民會議或村民代表會議、村民監督委員會和村民，監督客體主要是村“兩委”的公共權力。多元監督主體對村“兩委”公共權力的監督和管理共同構成了現行的村級公共權力監督體系。

隨著新農村建設步伐和城鎮化進程的加快，村級公共權力迅速擴大，現行的村級公共權力監督體系開始顯現出一定的不適應性，不能有效防止農村腐敗現象的滋生和蔓延。以吉林省為例，2015年，吉林省紀委監察廳網站“曝光臺”累計通報185起發生在群眾身邊的“四風”和腐敗問題，其中涉及農村問題的案件高達84起，占同期曝光問題總數的45.4%。[1]由此表明，現行的村級公共權力監督體系仍不完善，實際運行功效并不理想，不能完全適應新農村建設的需要。

一、現行村級公共權力監督體系

存在的突出問題

（一）權力監督指向配置失衡

一個健全的權力監督體系，其權力監督指向應當是自上而下的監督、平行監督和自下而上的監督相結合，三者之間實現平衡配置、有機統一。[2]在現行的村級公共權力監督體系中，自上而下的監督一直處于主導地位，其監督效能和監督威懾力得到了社會的承認，但平行監督和自下而上的監督還相對薄弱。在平行監督方面，村務監督委員會還停留在“重設立，輕建設”階段。例如：吉林省在2012年頒布的《吉林省村務監督委員會工作規則（試行）》指導并推動了村務監督委員會的設立。但在實際運行中，村務監督委員會與鄉鎮黨委、政府、紀委等部門的關系尚未理順，部分地方村務監督委員會主任和委員工作積極性不高，在民主監督、協助管理和信息溝通等方面的職能沒有得到充分發揮。在自下而上監督方面，部分村民仍存在不想監督、不敢監督、不便監督的心理。在訪談中一些村民表示，監督過程中需要付出經濟、人情等成本，還可能面臨打擊報復的風險，加之行使監督權的村民大會除換屆選舉之外很少召開，自己沒有必要也不方便參與監督。

（二）權力監督管理方式滯后

從監督行為的發展階段來看，監督管理方式可分為事前監督、事中監督和事后監督三種。若要收到良好的監督效果，監督管理必須貫穿于權力運行的全過程。在現行的村級公共權力監督體系中，事后監督較為完備，起到了震懾和教育的雙重作用，但事前監督和事中監督相對滯后。在事前監督方面，忽視了對村民委員會決策權的監督。由于在農村集體資源開發、集體財產轉讓、集體大額資金使用等重大事項決策上疏于把關，有些決策內容不能反映民意民情，有時作出的村務決策還可能“動機不純”。在事中監督方面，忽視了對村民委員會協助執行權的監督。在“鄉政村治”的制度背景下，惠民補貼、征地補償、社會保障、支農項目等均由村民委員會協助政府具體落實，但相關部門卻較少對以村民委員會名義出具的證明、提供的信息進行詳細核實、審查，使得部分地方的“村官”借機以虛假申報的方式騙取、私分、截留國家的補助款、征地獎勵款、低保金等。

（三）權力監督主體動力不足

監督工作能否得到有效開展，在很大程度上取決于監督主體的主動性和積極性。根據西方經濟學提出的“經濟人假設”理論，個人會根據成本和收益作出趨利避害的選擇。由于監督主體并不必然具有實施監督的主動性和積極性，因此，當監督主體認為開展監督需要支付一些成本甚至還會承擔一定的風險時，其基于政治良心、敬業精神等道德因素而產生的監督動力就容易被降低。而通常情況下，監督客體的意志和利益會受到監督行為的影響，因而監督客體極易有意無意地回避監督甚至抵制和報復監督。外在表現為：部分監督主體總是希望別人監督，自己“搭便車”，甚至在經過一番利害得失的考量后，對村級違紀違法案件隱瞞不報。還有部分監督主體不履行監督職責，對村級違紀違法案件持事不關己、高高掛起的態度。

（四）權力監督整體功效欠佳

按照整體優化原則，權力監督體系若想發揮良好的功效，不僅需要各監督主體各司其職、各盡其責，而且需要各監督主體之間分工配合、協調一致。然而，在現行的村級公共權力監督體系中，各監督主體基本上是各自為戰，尚未形成1+1>2的整體合力，導致村級公共權力監督的整體功效欠佳。突出表現在兩個方面：一是常常出現多個監督主體交叉監督同一個監督客體的現象，使得監督權限上的“重疊地帶”和“空白地帶”并存。監督主體職責和側重點不明確，主體責任得不到落實，當出現嚴重的腐敗問題時，無法追究哪一個部門監督不得力，哪一個部門應該承擔主要責任。二是各監督主體之間相互協調、配合不夠，要么各執一端，要么相互推諉扯皮，甚至還會出現相互掣肘的現象，從而使具有互補功能的監督手段和監督資源得不到有效利用，監督效率大大下降。

二、村級公共權力監督體系存在

問題的原因

（一）村級公共權力監督機制建設仍需加強

村級公共權力監督體系要發揮完整的制度功效，需要有完善的工作機制與之配套，但現行的村級公共權力監督機制仍存在一些不足，不能滿足監督工作的需要：一方面，部分監督機制在設計上缺乏針對性，無法具體化為可操作性方案，或與農村工作脫節，或與權力監督脫節；另一方面，現有的監督機制尚未完全建立起來，責任主體缺乏責任意識，全面開展責任追究工作尚需時日，導致很多權力監督機制在實踐中或被敷衍了事，或被束之高閣。

（二）農民的參與意識滯后于新農村建設的步伐

受兩千多年封建文化傳統的影響，“官本位”思想、等級觀念等政治文化因素在農村仍然具有巨大的影響力，因而農民的參與意識明顯落后于社會主義新農村建設的步伐。一方面，民主所必需的“主人翁”意識仍然薄弱。部分農民將政治參與僅僅作為實現某一具體利益或要求的工具，因而監督行為也更多地表現出被動性和功利性的特征，只有在個人具體利益或要求無法滿足時才會參與到監督過程中。另一方面，農村公共權力與農民個人權利之間界限模糊。在“官本位”思想影響下，權力主體會將權利主體的監督視為“不安分守己”或“對抗”，公權力往往被視為私人的資本和工具，進而產生以權謀私的心理。

（三）村級公共權力監督體系缺乏統領機構

現行的村級公共權力監督體系是由執政黨監督、行政監督、司法監督、社會組織監督、群眾監督共同構成的多元化系統。在多元的監督體系中，不同的監督主體分別隸屬于不同的政治系統，沒有一個專門性統領機構進行統籌、指揮和協調。導致的結果是：一方面，各監督主體的監督權限和監督職責是由所屬政治系統內部確定的，沒有從全局統籌的高度系統地規定各監督主體的權限范圍，也未從整合優化的角度合理地界定各監督主體的職責，常常是多元監督主體各自為政；另一方面，各種信息和資源通常只在各監督主體所屬的子系統范圍內分享，多元的監督主體之間的互補性監督手段、監督資源沒有得到充分利用，導致監督的整體功效大大降低。

三、完善村級公共權力監督

體系的對策

（一）改進監督管理方式，使監督貫穿于村級公共權力運行全過程

⒈強化對村級公共權力的事前監督。首先，要把好村級公共權力入口關，選準用好村干部。一方面，上級黨委、組織部門要拓寬村干部選拔渠道，將德才兼備、群眾擁護的優秀人才選為村級后備干部，有意識地鍛煉和提高其管理能力和帶領群眾共同致富的能力；另一方面，要強化對換屆選舉工作的指導，破除當前農村選舉中存在的宗族觀念和裙帶意識，嚴厲打擊拉票賄選等違反選舉法的行為，通過公平、公正、公開的換屆選舉方式，把那些符合群眾意愿、真心實意為群眾服務的人選拔上來。其次，要把好村務決策程序關，規范決策權的運行。探索建立村內重大事項事前報告制度，村務中凡涉及集體土地管理、大額資金使用、集體資產處置、村級建設項目等重大事項，在實施前必須上報鄉鎮政府并接受相應的事前審查。同時，在重大事項決策程序上，要按照黨支部提議、村“兩委”會商議、監委會監督、黨員大會審議、村民大會決議的程序進行決策，嚴格處罰不按程序決策的行為。

⒉做細對村級公共權力的事中監督。首先，加強鄉鎮政府相關職能部門、紀檢監察部門對強農惠農政策、資金、項目落實情況的過程跟蹤和監督檢查，確保村級公共權力事中運行不越線。鄉鎮經濟經營管理站要隨時掌握村級財務、村集體資金、資產和資源、強農惠農專項補貼使用等情況，做到定期檢查、隨時抽查。紀檢監察部門也要隨時檢查“村賬鄉管”、農村“三資”管理等狀況，特別是在資金分配、資產使用和項目建設過程中，要及時收集、核查問題。其次，強化村務監督委員會的知情權、質詢權和核查權，發揮好村務監督委員會的事中監督作用。上級政府部門要出臺相關的制度和扶持政策，確保村務監督委員能夠列席“兩委”會議并參與村務決策，做實村務監督委員會對村務執行、村務公開、村干部勤政廉政情況及工作作風等問題的全程跟蹤、全面記錄和隨時監督，增強村務監督委員會的威懾力，強化其事中監督效果。

⒊加強對村級公共權力的事后監督。首先，建立健全村級公共權力濫用責任追究機制。明確界定村級公共權力合理運行的邊界，通過為權力劃界來監督權力的運行。同時，針對不同程度的權力越界行為制定相應的懲處措施，明確規定在什么情況下應采取什么樣的懲處措施，一旦發現問題及時通過警示談話、責令公開檢討、通報批評、停職檢查、責令辭職、免職、給予黨紀處分等手段進行責任追究和處罰。其次，嚴懲村干部的違紀違法行為?？h鄉兩級紀檢監察機關和司法機關應將農村瀆職侵權和貪污賄賂犯罪作為查辦案件的重點，不論涉案金額多少，都要堅持有案必查，具體查處結果應通過網絡、電視等平臺及時對外公布，達到警示和震懾的雙重效果，徹底破除村干部“錢少官小”的僥幸心理，使其在利益誘惑面前不敢腐敗。

（二）拓展權力監督維度，實現立體化、全方位的村級公共權力監督

⒈繼續加強自上而下的監督。首先，加強自上而下的行政監督。進一步完善“村賬鄉管”制度，對村級固定資產、債權債務、資源性資產做好清理工作并登記造冊，清查“小金庫”“賬外賬”，積極推行會計電算化。嘗試將廉政談話、廉政承諾、經濟責任審計、述職述廉、民主評議等制度向村級干部延伸，通過試點的方式探索這些權力監督機制在農村實施的路徑。其次，加強自上而下的紀檢監督。分片組建農村紀檢監察工作室，紀檢干部要定期到駐點辦公，并對駐片內匯報、反映的問題進行核實，有效解決村級公共監督執紀力量分散的難題。再次，加強自上而下的司法監督。試點探索檢察官駐村制度，設立駐村檢察官工作室，制定《駐村檢察官工作職責》和《駐村檢察官接待制度》，規定檢察官每月駐村的工作天數并要求駐村檢察官必須及時對群眾反映的問題予以答復。

⒉做好對村內權力監督機構的平行監督。首先，加強農村黨組織建設，發揮好黨員的監督作用。農村黨員一般都是村社中的精英，相對普通村民而言具有更高的政治素質，因此，要抓好農村黨支部建設，以民主集中制為原則，利用支部民主生活會制度和黨員評議制度，對支部書記權力進行有效監督。同時，發揮好黨員大會的作用，讓黨員大會真正成為黨員參與民主決策、民主評議和民主監督的有效平臺。其次，提升村務監督委員會的履職能力，充分發揮其民主監督作用。進一步深化鄉鎮領導干部和基層群眾對村務監督委員會的認識，逐步理順民政、紀委等相關部門與村務監督委員會的關系，提高村務監督委員會成員的素質，讓村務監督委員會規范有效地運轉起來。

⒊引導群眾有效參與自下而上的監督。正如《中國的反腐敗和廉政建設》白皮書所指出的那樣：“人民群眾的支持和參與是反腐敗和廉政建設取得成功的重要基礎。”[3]引導村民積極有效地參與監督，首先，要進一步完善村務公開制度，讓村級公共權力在陽光下運行?？h、鄉黨委政府要宣傳普及村務公開制度，通過出臺相關規定來規范、細化村務公開的內容和流程，并對村務公開不實、村務公開流于形式等問題進行嚴肅處罰，公開問責。其次，要落實法律賦予村民會議和村民代表會議的基本權力，創新以村民會議或村民代表會議為載體的權力監督方式，探索將村干部述評制度、重大事項決策聽證制度、干群對話會制度等權力監督舉措納入村民會議或村民代表會議，使村民能夠在法律所構建的制度體系內有效實現對村級公共權力的民主監督。

（三）健全監督動力機制，充分調動監督主體的主動性和積極性

⒈加強績效激勵機制建設。馬克思說：“人們奮斗所爭取的一切，都同他們的利益相關……除開利益人們什么也不能做。”[4]因此，要構建績效激勵機制，讓權力監督主體認識到自身的權力監督與利益息息相關，不再是“監督多少一個樣、監督好壞一個樣”。為此，首先，要構建科學的監督業績考核指標體系，可以探索將是否有效監督村“兩委”權力運行納入鄉鎮黨委和政府的績效目標考核范圍，并由鄉鎮紀委牽頭，組織民政部門制定并出臺《村務監督委員會工作考核辦法》，細化量化村務監督委員會及其成員的崗位目標責任。其次，要建立合理的監督獎勵制度，為工作努力、業績突出的村級公共權力監督主體提供更多的交流、培訓機會以及更廣闊的舞臺，并嘗試建立以績定酬的薪酬模式，將薪酬分為“基本報酬+績效報酬”兩部分，按照年終考核結果給予績效獎勵，鼓勵和引導權力監督主體更好地履行監督責任。

⒉建立責任追究機制。責任追究能夠增強權力監督主體的壓力感、危機感和責任感，從而確保村級公共權力監督體系的有效運行。首先，要對權力監督責任進行細化分解，做到每個具體問題的監督責任都與相關權力監督主體對號入座，確保權力監督責任追究對象清晰化，使任何權力監督主體再不能以責任不明晰為借口來規避監督責任。其次，要進一步細化權力監督責任追究的相關規定，明確權力監督責任追究的具體情形，確保權力監督責任追究認定科學化。避免出現由于權力監督責任追究的相關規定因只作出原則性要求而導致實際操作中彈性空間過大的問題。再次，要完善權力監督責任追究操作程序，確保權力監督責任追究效果最大化。通過對包括啟動程序的具體人員、前提條件、操作過程、時間節點等內容作出細致規定，盡可能消除程序漏洞，使責任追究發揮最大功效。

⒊加強價值引導機制建設。加強價值引導機制建設，可以從精神文化層面入手，通過引導權力監督主體的價值取向、思想情感來驅動和促進其參與權力監督活動。首先，要加強宣傳教育，使各監督主體認識到村級公共權力監督的重要性、迫切性。耐心細致地開展宣傳教育工作，使權力監督主體認識到村級公共權力是國家政治體系的基礎環節，加強對村級公共權力的監督，是實現其在預定軌道上正當行使的重要保證，對于切實維護和保障農民權益、推動農村社會穩定發展，具有重要意義。其次，要加強對各監督主體監督意識和監督能力的培養。利用網絡、電視、廣播等平臺，普及與村級公共權力監督相關的知識和法律法規，宣傳民主、公正、法治等社會主義核心價值觀，提升各監督主體的公共精神和監督意識。再次，要廣開監督渠道，讓各權力監督主體在監督實踐中提高自身理性判斷能力和開展監督的能力。

（四）理順監督主體關系，提高村級公共權力監督體系整體功效

⒈各監督主體要明晰權責，合理分工。為提高監督效能，村級公共權力監督體系需理清各監督主體間的關系，明晰不同權力主體在監督體系中應承擔的權責，并從制度設計上對各主體進行分工。據此，首先，鄉鎮黨委要承擔起權力監督主體責任，把好村級公共權力運行的入口關，選準用好農村黨支部書記；強化對村級公共權力運行的制約和監督，堅決糾正村級公共權力濫用、失范、腐敗及損害農村群眾利益的行為。其次，農村經濟經營管理站等鄉鎮政府職能部門要承擔起對口監督的責任，監管好村級財務，保障村級公益事業的開展和農村公共服務的供給，落實國家強農惠農政策。再次，紀檢監察部門要承擔起農村黨風廉政建設的領導責任，認真執行黨風廉政建設責任制，配齊配強相關管理人員，發揮好組織協調、監督檢查、綜合指導的作用。最后，村級公共權力監督機構要承擔起監督的責任，發揮由村民大會授權產生的村務監督委員會監督村民自治組織權力運行的制度性作用，監督失位的監委會要承擔相應的責任。

⒉各級監督主體要協調配合，提高效能。村級公共權力監督體系內各主體在明確分工、守職盡責的基礎上，要積極協調協，探索建立村級公共權力監督體系聯動機制。首先，縣級黨委、政府要主動發揮統籌、協調作用，通過建立權力清單制度、問責追究制度來調動各監督主體的積極性，從制度上保障村級公共權力在陽光下公開、透明地行使，著力營造違規必究的制度環境。其次，要探索建立由鄉鎮紀檢監察、農經、民政、財政等部門共同參與的聯席檢查制度，定期對“三資”使用、強農惠農補貼發放、農村重大項目籌建等事項進行監督檢查。再次，要加強鄉鎮紀委與村務監督委員會的聯系，推廣村務監督委員會向鄉鎮紀委請示報告制度，遇到特殊情況或重大問題，村務監督委員會必須及時、主動地向鄉鎮紀委請示報告；建立村務監督委員會主任工作例會制度，由鄉鎮紀委定期組織召開工作例會，部署一定工作周期內的監督重點，并將上級部門出臺的相關政策法規、管理制度、表冊檔案編印成文，下發給各村務監督委員會。

“一切有權力的人都容易濫用權力，這是萬古不易的一條經驗?！盵5]權力需要監督，失去監督的權力容易導致腐敗。為此，必須不斷完善村級公共權力監督體系，從監督管理方式、監督指向維度、監督動力機制、監督主體關系多方面、多層次共同切入，營造嚴以用權的制度環境，這樣，才能使村級公共權力依法、依規、依制行使，才能使黨和國家的強農惠農政策落到實處。

【參考文獻】

[1]中共吉林省紀律檢查委員會吉林省監察廳網站曝光臺[EB/OL].http：//ccdijl.gov.cn/jlsjct，2016-03-12.

[2]嚴強，張鳳陽，溫晉鋒.宏觀政治學[M].南京大學出版社，2008.

[3]中華人民共和國國務院新聞辦公室.中國的反腐敗和廉政建設[M].2010.

[4]馬克思恩格斯全集（第1卷）[C].人民出版社，1956.

[5]孟德斯鳩.論法的精神[M].商務印書館，1982.

（責任編輯：高 靜）

Several Thoughts of Improving the Village-level Public

Power Supervision System

Zheng Haibing，Ding Haoyuan

Abstract：Currently，China's village-level public power supervision system is still not wholesome and has problems of supervision orientation configuration losing balance，supervision management mode lagging，insufficient supervision subject motive power，poor supervision integral effectiveness，etc.，which is difficult to meet the demands of the new rural construction.Therefore，we should take great pains to improve supervision management mode，expand supervision orientation dimensionality，improve supervision motive power mechanism，straighten up supervision subject relationships，and constantly improve the village-level public power supervision system to guarantee legitimate exercise of the village-level public power.

Key words：the village-level public power；supervision system；the new rural construction