從現代國家治理看日本的城鎮化進程

劉義強　李海金

【摘要】城鎮化是現代化進程中的關鍵歷史環節。從大歷史的視角來看，建立連接傳統農村和農民到現代世界的橋梁和通道的成功與否，直接關涉到一個國家和地區現代化的未來命運。中日同處東亞，都屬于后發現代化國家，盡管日本城鎮化早于快于中國，但兩國在“三農問題”、城鄉關系、基層治理上具有相似性，在城鎮化進程中都面臨著基層治理難題。日本在城鎮化進程中通過法律規制、政策創新、體制變革、機制重建等舉措，逐步實現了城鄉基層治理在組織體系、方式、資源等方面的趨同化和一體化，并在很大程度上化解了城鎮化所導致的治理難題，具有一定的借鑒意義。

【關鍵詞】日本現代化城鎮化基層治理城鄉一體發展

現代化是由傳統農業社會向現代工業社會轉變的全球性歷史進程。城鎮化是其中一個關鍵的歷史環節。即如何在改造傳統的農村和農民社會的同時，提供一種包容性而非排斥性的現代城鎮政治、經濟和社會體制，確保農村和農民有機會和能力學會，并最終成功轉變為現代國家中具有自生能力的社會形式和公民群體。這是一個世界性的難題，是現代化進程中的關鍵一躍。從大歷史的視角來看，建立連接傳統農村和農民到現代世界的橋梁和通道的成功與否，直接關涉到一個國家和地區現代化的未來命運。當前，我國已進入城鎮化快速發展期，城鄉融合進程加快，原有城鄉二元治理體系亟需在體制設計、結構安排、組織構造上實現一體。中日同處東亞，都屬于后發現代化國家，盡管日本城鎮化早于快于中國，但兩國在“三農問題”、城鄉關系、基層治理上具有相似性，在城鎮化進程中都面臨著基層治理難題。為此，我們應以農村城鎮化和城鄉基層治理轉型為研究背景，考察與探究日本在城鎮化進程中基層治理的目標、思路、政策、體制、組織、機制，總結其特點。

對于日本來說，在現代化初期，其農村問題也較為突出，農業生產上人多地少、技術落后，農村發展滯后，農民收入低下，城鄉二元結構較凸顯，以城市為中心、以工業為重心的發展戰略亦受到推崇，城鄉關系失調也相當顯著。在第二次世界大戰后的快速現代化、工業化、城鎮化過程中，日本的城市過密化與農村過疏化同時并存，農民大量涌入城市后引發居住空間、環境衛生、基礎設施等方面的超負荷運轉，農村則走向衰敗，村落共同體解體，人口老齡 化、農民遠距離兼業、勞動力女性化嚴重制約著農業和農村發展。這些在基層治理上的體現就是，以町內會為組織載體的城市基層自治組織難以應對爆炸式的公共參與，社區失序和治理不力明顯，以町村會或住區自治會為組織載體的農村基層自治組織也陷入治理空轉的困局，町村合并一定程度上又弱化了町村治理體系的影響范圍和能力。

在城鎮化進程中，日本通過法律規制、政策創新、體制變革、機制重建等舉措，推行地方自治框架下的兩次大規模市町村合并，實施延續至今的五次全國綜合開發計劃，推動以城鄉居民跨區、靈活居住為特點的混住化，組建地域組織團體并開展地域中心管理，逐步實現了城鄉基層治理在組織體系、方式、資源等方面的趨同化和一體化，并在很大程度上化解了城鎮化所導致的治理難題。

日本城鎮化進程中基層治理的政策設計

在很長一段時期里，盡管日本城鄉二元結構較突出并采取工業優先、城市偏向的發展戰略，但是相對而言日本一直以來都比較重視農村問題，尤其是在現代化的中后期和城鎮化進程中，日本政府在大力推進城市化的同時也對農村發展和城鄉統籌發展給予了較多的政策支持和傾斜，其中影響較大的農村政策有：二戰前以減輕稅收負擔為中心的農業發展政策，二戰后以結構調整和村莊建設為中心的農村綜合發展政策，以及以區域、城鄉平衡發展為中心的區域經濟協調發展政策。后兩類政策對工業化和城鎮化戰略的實施提供了有效的政策保障。

其實，在城鎮化戰略全面推行之前，日本就已經從區域發展層面對國家的發展模式和城鄉發展戰略進行了總體設計。二戰后不久，1956年，針對當時農民收入低、生活水平差、農村基礎設施落后和農村青年對未來的農業和農村失去信心等諸多難題，日本提出“新農村建設構想”，其政策目標定位于：在國家政策和財政支持下，最大限度發揮農民的自主性和創造性，在強化農業基本建設的基礎上，推進農民合作，提高經營水平。這一前期探索為20世紀60年代以后全面推行的“全國綜合開發計劃”積累了一定的經驗，也準備了一定的條件。在日本城鎮化的發展歷程中，自20世紀60年代在全國范圍內推行的五次“全國綜合開發計劃”，是城鎮化進程及其基層治理的基本政策框架之一，這些全方位、綜合性、持續性的發展計劃對城鎮化及其治理轉型構成了多層面、多向度的沖擊與影響。1961-1969年的第一次全國綜合開發計劃，以縮小地區差距、解決城市公害和城鄉過密過疏問題為目標；1969-1973年的第二次全國綜合開發計劃，以建設城鄉一體化的安全、舒適和文明的生活環境以及城鄉人口分布合理化為目標；1974-1980年的第三次全國綜合開發計劃，以改善地方居住條件和城鄉均衡發展為目標，提出定居構想計劃；1987年，日本又制定第四次全國綜合開發計劃，以防止人口、經濟和行政等功能向特定地區過度集中并建設互補、聯動和交融的多級分散型結構為目標；1998年，日本再次提出第五次全國綜合開發計劃，以促進全國的積極交流、減少地域間的發展差別、改善國土環境為目標。

與這五次全國綜合開發計劃相配套，日本政府出臺了一系列涉及經濟、政治、社會、文化和民眾生活的開發發展政策。主要有：（1）人口轉移政策，把人口從勞動生產率低的第一產業轉移到勞動生產率高的第二、三產業，從低收入地區轉移到高收入地區；（2）經濟效率優先政策，實行先發展工業、后縮小地區差距的政策；（3）城市化政策，激勵收入和人口達到一定水平的城市推行擴張運動，對周圍地區形成輻射和拓展效應；（4）工業分散化政策，提出太平洋臨海狹帶地區構想，大阪、名古屋、北九州工業布局擴大“據點開發方式”，培育新產業城市；（5）財政制度調整政策，通過國民收入再分配機制，調節發達地區與落后地區以及高收入者與低收入者之間的收入差距；（6）金融優惠信貸政策，日本開發銀行對九州、四國兩個地區發放地方開發信貸，中小企業金融公庫和國民金融公庫也提供地區開發信貸；（7）農產品價格補貼政策，除了非農收入增加外，農民的農業收入也大大增加。

與此同時，為了提高政策體系的實施效果，強化城鎮化進程中城鄉一體發展的外部效力和約束力，日本在不同的發展時期還將相關戰略思路和行動計劃提升到法律法規層次，并建構了一套較為完備的法律法規支撐系統，進行法律規制。1961年，制定《農業基本法》，通過結構改革培養自立經營的農戶，加強農業基礎設施建設，提高農業的生產力和競爭力，實現城鄉居民收入的均衡化。1970年，出臺《過疏地域對策特別措施法》，重點支持人口稀少的農村地區進行綜合建設，包括產業培育、道路交通、公共設施、衛生、娛樂、住房條件、環境改造等。1973年，出臺《農村地區工業引進促進法》，以稅收優惠、財政支持和融資便利來鼓勵地方政府引進工業，發展其他產業。1975年修訂《農業振興地域法》，1987年出臺《村落地域建設法》，既立足于城市規劃制度又立足于農業振興地域制度，督促地方政府制定村莊建設計劃，使村莊具有現代農業生產和良好居住環境兩大功能。1993年，制定《特定農村山區法》，重點支持偏遠山村的綜合建設。1999年，通過《食物、農業、農村基本法》，取代舊的《農業基本法》，推行“新農政”，強調用新的管理機制來保障農民收入，通過農村公共事業建設來振興農村。

日本城鎮化進程中基層治理的體制安排

因應不同歷史時期和社會發展的需要，日本基層治理體制與宏觀政治體制的關系及其變革都經歷了一個結構性調整過程。在日本的傳統社會，由于國家對社會的介入程度有限，社會自主性較強，基層治理體制與宏觀政治體制的關聯度較低，同時由于公共事務的簡約性，基層治理體制也較簡單。隨著現代化、工業化和市場化的顯著推進，政治對社會的動員要求和能力增強，宏觀政治體制對基層治理體制的影響與規劃日漸強化，基層治理體制不斷走向復雜和直接。而在民主化和去政治化浪潮的影響下以及社會結構的變動中，基層治理體制又逐步回歸到自治本位，參與和服務特性凸顯。在日本，以市、町、村以及町內會、町村會（或部落會）為基本治理層級的融合行政和自治的復合型治理體制，是城鎮化有效推進的制度保障。

在日本農村，家族共同體和村落共同體是傳統農村社會結構的基本要素，農村基層治理主要依靠以血緣關系為基礎的家、同族、親族和以地緣關系為基礎的村落政治，農村基層治理體系與國家行政治理體系之間的關聯度較低，其封閉性和自主性較強。在現代化的沖擊下，家庭、村落都出現了結構性變遷，昔日的家庭共同社會、村落共同社會以及農村基層社會的文化規則和共同體意識逐漸消解和衰落。二戰后以村落共同體和城市社區復興為標識的基層社會自治體制重建，很大程度上有賴于地方自治體制與基層自治體制在體制架構上的粘合。1888年市制町村制和1890年府縣制郡制的發布，標志著日本近代地方自治制度的形成。日本的地方分權改革是日本行政改革的主要內容之一，其目標是調適國家和自治體之間的關系，即由以前的上下、主從關系轉變成為新的對等、合作關系。作為地方自治與社會自治的連接點，町村自治將公共行政、公共服務、公共管理與公眾自治有效聯結起來，并建立了行政村和自然村的二重結構。

戰后日本的社會變遷，經歷了一個原來集中在村落共同體中的經濟、行政和日常生活的功能不斷分化的過程。在基層治理體系中，市町村主要承擔行政服務功能，農協主要行使經濟服務功能，村落則是居民日常生活單位。在日本的政治運轉、公共行政和社會自治過程中，市町村是基本的制度架構，是社會基礎性制度形成和運行的基本體制平臺，承擔著宏觀政治與微觀社會、行政與自治之間的勾連和互動功能。在實現農村社會管理與經濟發展的現代化過程中，“市町村合并”曾多次被采用。進入2l世紀，受地方分權、財政狀況嚴峻、少子高齡化發展及“町村”改“市”條件放寬等的影響，日本又出現了被稱為“平成大合并”的新一輪市町村合并浪潮。大量撤銷“村制”的地方公共團體，跳躍式推進農村城市化，涌現出一批城鄉一體或以城帶鄉發展型的田園都市，提高了市町村政府為城鄉居民提供行政服務的內容與質量。與市町村合并相一致的造村運動或“一村一品”運動得到了大力推行。它是在政府引導和扶持下，以行政區和地方特色產品為基礎形成的區域經濟發展模式。

與此同時，在構建地方自治框架下的兩次大規模市町村合并，推動了以城鄉居民跨區、靈活居住為特點的混住化，促進了地域組織團體組建和地域中心管理。日本工業化的發展、農業現代化的實現和農村都市化進程的加速，使舊的以村落共同體為特征的農村地域社會發生了急劇的變趕，這種變遷被稱為個別化的發展。為了解決這些矛盾，日本農民開始轉變盲目追求現代化的思想，力求建立一種更為合理的農村地域社會，以更多地為人們帶來福利。為此，地域組織團體、地域生活、地域中心管理的作用在城鄉基層治理體制中得到了激發與挖掘。地域中心是由區政府根據人口密度和管理半徑劃分的一定區域的行政管理機構，隸屬于區政府地域中心部。其工作職責包括：收集區民對地域管理的意見；對市民活動和民間公益團體活動給予支持和援助；對地域的各項事業進行管理；在執行中對計劃進行調整；為居民提供窗口服務和設施服務。

日本城鎮化進程中基層治理的組織構造

二戰后，在日本的基層社會，除了正式、權威的基層自治組織之外，各種非政府組織、非營利組織和志愿者團體如雨后春筍般異軍突起，并為社會民眾提供互助、教育、娛樂、交流等多種功能，也促進了權益維護、利益表達和公共參與。在日本的基層治理尤其是自治體系中，主要的組織形式和機制有町內會，町村會或部落會，農業協同組織，志愿者團體、興趣協會等。而且，這些組織形式盡管稱呼有所差異，但是其組織結構、功能定位、運行方式都具有較多的共通性。

町內會是當今日本最重要的基層社區組織，幾乎遍及日本每一個社區，其影響和作用很大。這一組織形式普遍存在于幾乎所有的市鎮，居住區的所有居民都是它的成員。町內會是一種由社區居民選舉委員會選舉產生的社區性自愿社團，它既不是常規意義上的行政組織的最小單位，也不是由政府建立的下屬組織，具有社區居民自治組織和管理地方全體居民社會生活的行政組織的雙重組織特征。就其性質來說，是一種具有地域性、公共性、行政性、保守性的基層居民自治組織。在日本現代化進程中，具有廣泛覆蓋面的基層地緣組織一一町內會的發展，大致經歷了“行政末端”“半官半民”和“準市民團體”三個階段。在20世紀60年代，不斷推進的城市化進程給城市社區帶來了許多原有町內會沒有能力解決的問題，町內會自身也出現了源自它所屬居民區的各種問題，町內會的活力有所減弱，對當地居民的影響力不斷下降。進入20世紀80年代，町內會開始進入復興發展階段。町內會已成為日本當今基層社區管理最重要的代表，町內會和地方政府在明確責任分配的基礎上成功地建立起了合作伙伴關系。

與町內會相類似，日本町村會是日本地方社會傳統以及啟蒙思想、自由民權運動從下推動和政府從上引進的結果。盡管日本近代町村會與戰后的町村會不可同日而語，但它的成立在日本地方制度的歷史上，還是有著重要的意義。其主要特點有：町村會議員的選舉權和被選舉權限于一部分有產者，實行限制選舉和等級選舉制，町村會議員和町村長實行無薪名譽職制；隨著在町村建立起的名望家統治，新設立的町村會的權限也擴大了很多，町村會成為真正的議決機關，町村長成為執行機關，執行町村會的議決，町村長由町村會選舉；在賦予町村會以相當的權力的同時，政府也加強了對町村會的監督。作為町村行政輔助組織，町村會的主要功能在于促進町村固有事務和委托代理事務的順利進行，提高下層民眾的地位，養成協同一致之風，培育鄰里互保相助習慣。

日本農業協同組合（農協）是根據1947年頒布的《農業協同組合法》建立起來的農民自治合作組織，在日本戰后農業與農村發展中始終居于舉足輕重的地位，日本農村各種事業活動都離不開各級各類農協組織的參與。目前，日本全國有統一、遍布鄉村、龐大的農協組織體系，上有全國的農協聯合會，下有綜合農協，還有專業農協，全國99%以上的農戶參加了農協。日本農協具有強大的社會化服務功能，不僅從事農業的購銷、信貸、保險等事業，還從事對其成員進行農業技術指導、提供社會福利以及組織各類活動等。日本農協不以盈利為目的，著重為農民提供公共服務，有效地解決了單家獨戶解決不了和解決不好的生產經營和生活問題，在分散的農戶與大市場之間架起了橋梁，克服了家庭小規模經營的局限性，提高了農業的經營效率。

日本城鎮化進程中基層治理的運行機制

鑒于市町村財政特點，日本的市町村尤其是規模小、自主財源少的市町村為完善基礎設施、發展教育事業、改善生活福利及衛生條件、振興地區經濟，往往采用以下的運行機制：運用可自行支配的一般財源，維持市町村政府的日常運行及辦市町村政府想辦的事；通過事業立項，爭取來自市町村以外的補助金；通過形成“一部事務組合”，辦單一市町村難以辦好的事；市町村已定工程項目，采用指名競爭投標。市町村作為政府機構中直接面向居民的基層組織，除了完成國家機關委派的事務，代表地方向中央機構反映地方的實際情況等固有職能外，最基本的職能是向地區居民提供公共保障，滿足居民在生活權利上的需求，許多具有公益性的生活設施的建設和管理都是在這一行政圈內完成的。

在基層治理過程中，借助于公共參與機制，政府聆聽民意，使社區成員對政府所推行的政策產生切實的“擁有感”，進而保障政府政策執行的順暢。社區成員作為行動的參與者而不僅僅是發展過程的接收者，在自下而上的社區參與行動過程中，推動了社區成員公民素質的提升。在日本，社區參與實際上是通過社區營造實現的，社區居民從生活的角度，為了提升自主能力，以改善生活環境，透過各種參與和學習等實踐方式，進行地域治理。日本的社區營造是依托于町內會、部落會、自治會實現的，這些組織機制為生活在一定地域內的人們提供了行政與文化活動平臺，并通過鄰里交往齊心協力為共建地域內外人文社會生活環境發揮著作用。雖然日本社區營造基本上是社區自發的行動，但多數公共議題的處理必須運用公權力或者需要公部門的輔助，因此政府為了支持社區營造往往制定特定的政策，其執行方式與一般政策不同。在社區參與制度規范層面，日本主要通過國家立法制度而逐步完善和調適。

在日本，農業和農村政策的制定與實施涉及政府的各個部門，但在高層政府并沒有一個綜合性的政策管理部門，而在基層市町村卻有一個綜合性的政策執行機構一一農業委員會。市町村農業委員會是根據1951年《農業委員會法》建立的行政機構。它由經營10公畝以上土地的農民及其親屬選舉的成員組成，主要職責是執行農地法和農業政策，制定農業和農村發展計劃并推動實施，向上級政府提出建議。由于它代表農戶利益，又有政策執行權，因此能夠堅決、有力地實施政策，并根據本地實際提出建議，在政策調整和形成中發揮重要作用。

以町內會、町村會為組織載體的日本基層治理體系的演變歷程表明，民間公共意識的生成和自治能力的培育，離不開國家與社會的協調與合作。町內會、町村會等各種社會自治組織的發展，既源于民間的自發驅動，又仰仗政府的人為扶持，后者的作用甚至是決定性的，指引著發展的速度、規模和走向。而在町內會這種全覆蓋、多功能的地緣性組織中，更突出地表現出國家主導與社會自治相互交織的兩重性。在町內會的發展上，日本政府采取了比較開明、理性的態度和做法，盡管因體制的慣性而有不盡人意之處，但已逐步順應、吸納了社會自主性增長的需求和潮流，并使之步入了制度化、法制化的成長階段。對于東亞各國來說，在現代化進程中，國家主宰的自上而下的組織結構，政府對社會生活的全面干預和控制，使社會自主性領域受到很大擠壓和限制，形成了強國家、弱社會的格局。隨著社會結構的分化，東亞各國普遍出現國家的行政權力逐步收縮，社會自主性領域漸進擴大的趨勢。政府對社會管理空間的讓渡，或者是由于新的社會需求和活動使原有的行政管理機制難以完全滿足、容納，或者是由于新的整合方式對政府與民眾都有好處。為此，在政府與民間的長期互動中，逐漸形成了一種在政府主導下雙方合作、協調、互助的發展路徑。