新型城鎮(zhèn)化視角下的北京“大城市病”治理研究

張卓

摘 要：北京作為全國(guó)最發(fā)達(dá)的大都市區(qū)，其日益嚴(yán)重的“大城市病”已經(jīng)成為建設(shè)首善之區(qū)亟待解決的問(wèn)題。如何按照國(guó)家新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的指引找到治理的科學(xué)方法是破解的關(guān)鍵。在探究北京新型城鎮(zhèn)化內(nèi)涵的基礎(chǔ)上，分析了北京“大城市病”的各種表現(xiàn)與致病原因，并提出了在新型城鎮(zhèn)化視角下統(tǒng)籌治理的基本措施。

關(guān)鍵詞：新型城鎮(zhèn)化；大城市病；治理

Abstract：Beijing as the country's most developed metropolitan area has become the best place，the increasingly serious "big urban disease" that need to be resolved urgently. According to the new national urbanization strategy ' s guidance to find the scientific method of management is the key to solve. On the basis of exploring the connotation of new urbanization in Beijing， analyzes the Beijing "big urban diseases" of the performance and the causes， puts forward basic path of governance and overal suggestions in the perspective of new urbanization.

Key words：new urbanization ； big urban disease ； government

中圖分類號(hào)：C912 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1674-4144（2016）-08-35（6）

1 研究背景

北京作為國(guó)內(nèi)最為發(fā)達(dá)的大都市地區(qū)已經(jīng)進(jìn)入了高度的城市化階段，呈現(xiàn)為經(jīng)濟(jì)效益不斷提升、社會(huì)建設(shè)穩(wěn)步提高的良好發(fā)展態(tài)勢(shì)。但同時(shí)也出現(xiàn)了由于城市功能高度聚集所引發(fā)的人口規(guī)模過(guò)度膨脹、交通擁堵持續(xù)加劇、環(huán)境污染日益突出、要素資源相對(duì)短缺的“大城市病”現(xiàn)象，嚴(yán)重困擾了城市的持續(xù)健康發(fā)展。在因地制宜地實(shí)施國(guó)家新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的進(jìn)程中，北京已經(jīng)進(jìn)入了按照戰(zhàn)略指引從根本上治理“大城市病”的重要?dú)v史時(shí)期，需要將新型城鎮(zhèn)化的內(nèi)涵全方位融入到治理的全過(guò)程，將城市建設(shè)成為經(jīng)濟(jì)建設(shè)與生態(tài)環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展的首善之區(qū)。

2 北京新型城鎮(zhèn)化的主要內(nèi)涵

北京新型城鎮(zhèn)化，既具有全國(guó)各大城市的共同特點(diǎn)，又具有其作為首善之區(qū)的獨(dú)特之處。它是一種離心擴(kuò)散的城鎮(zhèn)化，即周邊新城、重要城鎮(zhèn)組團(tuán)、小城鎮(zhèn)，乃至農(nóng)村地區(qū)將在配置更多優(yōu)質(zhì)公共資源的基礎(chǔ)上承接由中心城區(qū)疏解出來(lái)的功能、產(chǎn)業(yè)、人口，解決由單中心城市形態(tài)所引發(fā)的各類矛盾。北京的新型城鎮(zhèn)化是功能分區(qū)的城鎮(zhèn)化，主體功能區(qū)化分下，根據(jù)資源稟賦、地形地貌的類別，實(shí)現(xiàn)功能、產(chǎn)業(yè)、人口的差別化分區(qū)，形成空間優(yōu)化、錯(cuò)位發(fā)展的新格局。北京的新型城鎮(zhèn)化是包容發(fā)展的城鎮(zhèn)化，城市對(duì)于鄉(xiāng)村的包容將解決包括公共服務(wù)均等化在內(nèi)的城鄉(xiāng)一體化問(wèn)題，本地對(duì)于外地的包容將在不突破城市發(fā)展的各種約束條件限制下，解決外來(lái)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的問(wèn)題。北京的新型城鎮(zhèn)化是生態(tài)文明的城鎮(zhèn)化，城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間在滿足生態(tài)環(huán)境承載力的條件下協(xié)調(diào)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、資源、環(huán)境等方面的平衡發(fā)展。

3 北京“大城市病”的表現(xiàn)

3.1 人口膨脹與分布不均

雖然近年來(lái)北京制定和實(shí)施了嚴(yán)格的戶籍制度，對(duì)調(diào)控戶籍人口增長(zhǎng)起到了一定的成效，但是常住外來(lái)人口增長(zhǎng)迅猛，常住人口總量不斷攀升。1996-2015年，全市常住人口由1259.4萬(wàn)人增長(zhǎng)到2170.5萬(wàn)人，即20年間人口總量增長(zhǎng)了911.1萬(wàn)人，年均增長(zhǎng)45.56萬(wàn)人，相當(dāng)于每年增加一個(gè)小型城市。2009年常住人口已達(dá)1860萬(wàn)人，超出了《北京城市總體規(guī)劃（2004-2020）》所確定的1800萬(wàn)人的規(guī)劃目標(biāo)。在常駐外來(lái)人口中，河北籍居民占據(jù)了最大的比例。此外，在傳統(tǒng)服務(wù)業(yè)、加工制造業(yè)和建筑業(yè)的低端勞動(dòng)力市場(chǎng)，還聚集了一定規(guī)模的外來(lái)流動(dòng)人口。人口的空間分布無(wú)論在總量還是密度上，都呈同心圓式向外梯度遞減的模式。從總量分布來(lái)看，由首都功能核心區(qū)和城市功能拓展區(qū)組成的中心城六區(qū)集中了超過(guò)一半的人口數(shù)量，而城中村和城鄉(xiāng)結(jié)合部，是聚集外來(lái)人口的主要區(qū)域。從人口密度來(lái)看，由中心向外拓展的四類功能區(qū)逐步減小，特別是首都功能核心區(qū)密度已高達(dá) 23842人/平方公里，超過(guò)了東京、紐約、倫敦核心區(qū)的人口密度。過(guò)快的人口增長(zhǎng)稀釋了基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)資源的供給增量，對(duì)于城市建設(shè)和運(yùn)營(yíng)造成了很大壓力。

3.2 交通擁堵持續(xù)加劇

2010年以來(lái)，北京采取了針對(duì)小客車(chē)的限購(gòu)措施，但對(duì)緩解交通擁堵成效不大。2015年機(jī)動(dòng)車(chē)保有量達(dá)到561.9萬(wàn)輛，比2006年增長(zhǎng)274.3萬(wàn)輛，10年間增長(zhǎng)95.4%，如此之快的增速已經(jīng)超出了道路面積的增速，加大了交通壓力。從空間特征來(lái)看，交通擁堵區(qū)域性特征明顯，重點(diǎn)集中在中心城區(qū)以內(nèi)，特別是重要功能區(qū)、醫(yī)院、中小學(xué)校、火車(chē)站、長(zhǎng)途汽車(chē)站等周邊道路。從時(shí)間特征來(lái)看，居住在中心城區(qū)以外的大量就業(yè)者早晚往返于工作地點(diǎn)和住宅區(qū)之間，“潮汐交通”現(xiàn)象明顯，使道路擁堵呈現(xiàn)出早晚高峰的現(xiàn)象，給出行帶來(lái)極大不便。

3.3 環(huán)境污染日益突出

環(huán)境污染主要集中于大氣污染和水污染。雖然近年來(lái)加大了對(duì)大氣環(huán)境的治理力度，空氣質(zhì)量有所改善，但是與國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)還有一定的差距。近年來(lái)區(qū)域性霧霾天氣頻發(fā)，已經(jīng)逐漸成為春冬季節(jié)的常態(tài)，甚至在極端氣候條件下達(dá)到重度污染的程度，嚴(yán)重影響了城市的正常生產(chǎn)生活，危害了市民的身心健康。2014年空氣中除二氧化硫（SO2）年均濃度值達(dá)到國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)外，細(xì)顆粒物（PM2.5）、二氧化氮（NO2）和可吸入顆粒物（PM10）年均濃度值分別為85.9、 56.7和115.8微克/立方米，分別超過(guò)國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)的1.45倍、42%和65%。

水污染問(wèn)題十分突出，改善水環(huán)境質(zhì)量已經(jīng)刻不容緩。從地表水污染情況來(lái)看，境內(nèi)河流的污染情況重點(diǎn)集中于下游河道，化學(xué)需氧量 （COD）、生化需氧量 （BOD）、氨氮（NH3—N）等污染物指標(biāo)明顯超標(biāo)。北運(yùn)河、清河、通惠河等主要河流水質(zhì)持續(xù)惡化，接近或已經(jīng)成為劣五類水質(zhì)。另外，劣五類水質(zhì)湖泊水面面積呈上升趨勢(shì)，昆明湖、團(tuán)城湖、后海、前海等重點(diǎn)湖泊水體富營(yíng)養(yǎng)化程度明顯。城市地下水污染同樣嚴(yán)重，淺層地下水四類、五類水質(zhì)占平原面積50%，深層地下水四、五類水質(zhì)占監(jiān)測(cè)面積20%。

3.4 要素資源相對(duì)短缺

制約北京城市經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的主要集中于水資源和土地資源。北京是典型的資源性缺水特大城市，水資源短缺是多年來(lái)城市承載力的一塊短板。2015年由于南水北調(diào)進(jìn)京，水資源總量較2014年有了較大提高，但是此前年均用水缺口都在10億m3以上；2014年人均水資源占有量為94m3，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于人均1000m3標(biāo)準(zhǔn)的國(guó)際缺水警戒線。近年來(lái)，通過(guò)超采地下水等非常規(guī)措施緩解用水缺口，實(shí)現(xiàn)了水資源約束條件下的供需平衡，同時(shí)也造成了地面沉降等地質(zhì)問(wèn)題。從用水結(jié)構(gòu)來(lái)看，城市用水量所占比重雖然明顯上升，但是緊缺與浪費(fèi)并存，河湖補(bǔ)給不足與河道斷流等問(wèn)題未能得到有效解決。

可利用的土地資源相對(duì)稀缺，是高度城市化階段進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)城市增長(zhǎng)的又一約束因素。北京土地面積為1.64萬(wàn)平方公里，其中平原面積僅占38%，可開(kāi)發(fā)建設(shè)面積為0.94萬(wàn)平方公里，占總面積的57.3%。伴隨中心城區(qū)向周邊地區(qū)“攤大餅”式圈層蔓延態(tài)勢(shì)，城鄉(xiāng)建設(shè)用地增長(zhǎng)速度過(guò)快，已經(jīng)突破《北京市土地利用總體規(guī)劃（2006-2020年）》中設(shè)定的2700平方公里的約束性指標(biāo)。“十三五”時(shí)期北京在用地方面將“瘦身減量”，這會(huì)使未來(lái)市域內(nèi)建設(shè)用地進(jìn)一步趨緊，土地集約利用程度呈現(xiàn)出由中心向外圍梯度遞減的態(tài)勢(shì)，在土地資源總體稀缺的情況下，各類產(chǎn)業(yè)功能區(qū)開(kāi)發(fā)模式落后，分頭出讓，各自建設(shè)，土地資源碎片化現(xiàn)象嚴(yán)重；城市新區(qū)土地粗放利用明顯，仍處于低密度擴(kuò)張狀態(tài)。

4 北京“大城市病”的原因

4.1 人口膨脹和分布不均的原因

人口過(guò)快增長(zhǎng)與人口跨區(qū)域遷移有著密切聯(lián)系。由于區(qū)域之間、城鄉(xiāng)之間的發(fā)展落差，欠發(fā)達(dá)地區(qū)的勞動(dòng)力向發(fā)達(dá)地區(qū)就業(yè)轉(zhuǎn)移已經(jīng)成為常態(tài)。北京作為首都集中了全國(guó)最為優(yōu)質(zhì)的公共資源，較高的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平創(chuàng)造了可以滿足不同層次需求的就業(yè)崗位，這些都增強(qiáng)了城市的吸引力和容納力，強(qiáng)化了外來(lái)人口進(jìn)京發(fā)展的預(yù)期。如果從特大城市的發(fā)展規(guī)律來(lái)看，北京尚處于人口聚集的階段，中心城區(qū)聚集效應(yīng)的紅利仍在延續(xù)，這也是世界大城市發(fā)展的必然階段。市域范圍內(nèi)的郊區(qū)新城規(guī)模總量與中心城區(qū)差距較大，功能不完整、基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃建設(shè)不足、優(yōu)質(zhì)公共資源匱乏，都是造成疏解中心城區(qū)存量人口和吸納增量人口不足的重要原因。從城市群空間結(jié)構(gòu)來(lái)看，京津冀區(qū)域發(fā)展不平衡，區(qū)域內(nèi)缺乏具有較高經(jīng)濟(jì)實(shí)力和發(fā)展水平的二級(jí)城市，中小城市發(fā)展緩慢，沒(méi)能形成分工合理、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)的城市等級(jí)體系，難以成為截留進(jìn)京人口的屏障。

4.2 交通擁堵的原因

交通擁堵的直接因素是交通供求的不平衡。雖然一直以來(lái)北京對(duì)交通基礎(chǔ)設(shè)施保持了較高的投資比重，但是建設(shè)速度仍然跟不上日益增長(zhǎng)的人流、物流對(duì)于交通需求的持續(xù)上升要求。早期的城市規(guī)劃沒(méi)有考慮到日后劇增的交通量，造成城市道路供給不足，中心城區(qū)路網(wǎng)密度較低。其中，以“環(huán)路+放射線”所組成的城市道路網(wǎng)絡(luò)體系中，次干路與支路、連接環(huán)線的快速道路建設(shè)不足，這些都使在主干路和快速路集中的大量車(chē)流不能快速有效分流。城市開(kāi)發(fā)建設(shè)中一些封閉起來(lái)自成一體的居住區(qū)、單位大院占地規(guī)模過(guò)大，成為阻礙城市道路系統(tǒng)通暢的“城中之城”。中心城區(qū)停車(chē)泊位緊張，機(jī)動(dòng)車(chē)占用道路停車(chē)現(xiàn)象已很普遍，特別在住宅小區(qū)周邊更為突出，這也是造成路面擁堵的重要因素。大容量、網(wǎng)絡(luò)化的軌道交通系統(tǒng)建設(shè)滯后，難以有效分擔(dān)路面交通壓力。從分布密度來(lái)看，中心城區(qū)軌道密度不足，已有的線路在高峰時(shí)段運(yùn)力已經(jīng)接近飽和。從分布范圍來(lái)看，城市軌道主要布局于六環(huán)以內(nèi)，連接中心城區(qū)與郊區(qū)的軌道設(shè)施不足，加之職、住分離的狀況造成了進(jìn)入中心城區(qū)較大的交通壓力。另外，大量的外地進(jìn)京車(chē)輛所形成的過(guò)境交通需求，也是北京作為首都較于其他大城市交通擁堵更為突出的一大原因。

4.3 環(huán)境污染的原因

造成大氣污染的因素比較復(fù)雜。從污染物的來(lái)源看，影響最大的因素是機(jī)動(dòng)車(chē)所產(chǎn)生的尾氣排放，已經(jīng)占PM2.5來(lái)源的五分之一以上。市區(qū)內(nèi)仍存有部分污染工業(yè)企業(yè)，工業(yè)污染排放量需要進(jìn)一步壓減。另外，每年工地開(kāi)工面積大，大量施工揚(yáng)塵污染突出。農(nóng)業(yè)和畜禽養(yǎng)殖點(diǎn)多面廣，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中燃燒可產(chǎn)生污染的秸稈等農(nóng)業(yè)廢棄物年均量較高，也造成了一定的污染。能源清潔化程度有待提高，燃煤污染較為突出，其中燃煤用量主要集中于郊區(qū)。北京的大氣污染是區(qū)域性問(wèn)題，津冀地區(qū)擁有較高的經(jīng)濟(jì)密度，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)重復(fù)化特征明顯，導(dǎo)致污染排放強(qiáng)度很高，區(qū)域性大氣污染傳輸無(wú)可避免。從地理與氣候方面看，北京三面環(huán)山，干旱少雨，秋冬季易出現(xiàn)的連續(xù)靜穩(wěn)大霧天氣，市區(qū)內(nèi)部分建筑物的高度和密度擾亂了近地面風(fēng)場(chǎng)，這些都是不易擴(kuò)散的因素。從生態(tài)系統(tǒng)結(jié)構(gòu)和布局看，森林資源總量較低，特別是生產(chǎn)生活集中的平原地區(qū)森林覆蓋率更低，造成大氣的自凈能力較弱。

水環(huán)境污染的成因主要集中于水資源量不足和污染治理不利兩個(gè)方面。水資源緊缺致使補(bǔ)償性用水不足，造成河湖的補(bǔ)給能力較低。同時(shí)，水資源浪費(fèi)現(xiàn)象加劇了緊約束的制約，不利于水環(huán)境質(zhì)量的改善。大規(guī)模的產(chǎn)業(yè)和人口集聚產(chǎn)生了大量的生產(chǎn)、生活污染物，加之雨污合流比重高等因素，污染的水體直接進(jìn)入了河道和湖體，污染物排放總量超出了水環(huán)境容量，水體幾乎喪失自凈能力。郊區(qū)污水集中收集、處理及回用系統(tǒng)建設(shè)水平遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于中心城區(qū)，已成為城市水污染治理的薄弱環(huán)節(jié)。特別是農(nóng)村地區(qū)治污的配套管網(wǎng)設(shè)施嚴(yán)重短缺，已建成的設(shè)施未能有效運(yùn)行或長(zhǎng)期未達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)，致使部分污染物未經(jīng)處理直排河流。

4.4 要素資源相對(duì)短缺的原因

造成水資源衰減，既有自然因素也有城市規(guī)模擴(kuò)張的因素。北京自1999年以來(lái)多次出現(xiàn)干旱少雨的氣候，年降水量持續(xù)低于多年平均降水量，年形成水資源量也低于多年平均值，地表水資源量和地下水資源量衰減明顯。近年來(lái)，作為北京最主要的城市生活地表水水源的密云水庫(kù)、地表水主要供水源的官?gòu)d水庫(kù)，年均來(lái)水量均呈下降趨勢(shì)。隨著北京工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程的不斷加快，城市規(guī)模不斷擴(kuò)張，常駐人口在已有龐大總量基礎(chǔ)上常年增長(zhǎng)，造成以生活用水為主的剛性用水需求逐年加大。與此同時(shí)，部分行業(yè)用水浪費(fèi)現(xiàn)象十分突出，進(jìn)一步加劇了水資源的短缺。

城鄉(xiāng)建設(shè)用地?cái)U(kuò)張過(guò)快，各級(jí)政府在推進(jìn)城鎮(zhèn)建設(shè)進(jìn)程中過(guò)于依賴土地出讓收入和土地抵押融資，引發(fā)土地使用過(guò)度增長(zhǎng)。北京城市總體規(guī)劃在“十三五”之前還未向城鄉(xiāng)規(guī)劃轉(zhuǎn)變，長(zhǎng)期以來(lái)缺乏對(duì)集體建設(shè)用地的有效管控，集體建設(shè)用地增速過(guò)快，是土地利用規(guī)劃中城鄉(xiāng)建設(shè)用地約束性指標(biāo)被突破的主要因素。由于級(jí)差地租的影響，郊區(qū)地價(jià)遠(yuǎn)低于中心城區(qū)地價(jià)，產(chǎn)業(yè)選擇在空間布局上就表現(xiàn)出具有高收益的高端產(chǎn)業(yè)在中心城區(qū)集聚，土地集約程度較高；而收益相對(duì)不高的低端產(chǎn)業(yè)更傾向于在郊區(qū)布局，導(dǎo)致了土地利用的粗放化，產(chǎn)出強(qiáng)度較低。

5 治理“大城市病”的基本措施

5.1 人口調(diào)控的治理措施

把握好發(fā)展速度與質(zhì)量、效益的關(guān)系，是北京適應(yīng)新常態(tài)的必然選擇和建設(shè)世界城市的內(nèi)在要求。規(guī)避由于過(guò)度追求經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)所引致的人口高度聚集而引發(fā)的資源環(huán)境矛盾等負(fù)面影響，已是轉(zhuǎn)變城市發(fā)展方式的必然選擇。在現(xiàn)行的財(cái)稅體制和城市建設(shè)需求的宏觀背景下，北京不發(fā)展經(jīng)濟(jì)是不切合實(shí)際的，但是要主動(dòng)調(diào)擋降速。行政調(diào)控上要嚴(yán)格遵守積分落戶制度，使每年落戶人數(shù)限定在可控范圍內(nèi)，完成規(guī)劃期內(nèi)的指標(biāo)任務(wù)。在人口的空間分布上，要通過(guò)向郊區(qū)疏解不符合中心城區(qū)定位的產(chǎn)業(yè)，實(shí)現(xiàn)“以業(yè)控人”的目標(biāo)，抑制中心城區(qū)人口規(guī)模進(jìn)一步的膨脹。協(xié)同解決京畿農(nóng)村地區(qū)大量勞動(dòng)力跨區(qū)域外流，培育北京周邊大中小城市和小城鎮(zhèn)，形成有利于當(dāng)?shù)剞r(nóng)村人口就近城鎮(zhèn)化和市民化的格局，分擔(dān)流入北京市區(qū)特別是中心城區(qū)的壓力。

5.2 交通擁堵的治理措施

解決交通擁堵問(wèn)題要從供求兩端著手，在加大供給的同時(shí)強(qiáng)化需求調(diào)控。面對(duì)中心城區(qū)的擁堵，要從中心城區(qū)用地緊張的實(shí)際出發(fā)，在道路整體格局難以改變的現(xiàn)實(shí)下，從提高道路通透能力和暢通道路微循環(huán)上下功夫。適當(dāng)增加必要的次干路、支路和連接環(huán)路之間快速路的規(guī)劃建設(shè)，以實(shí)現(xiàn)路網(wǎng)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化。逐步打開(kāi)大型封閉居住區(qū)和單位大院，實(shí)現(xiàn)內(nèi)部道路公共化，進(jìn)而增加路網(wǎng)密度。要加強(qiáng)對(duì)學(xué)校、醫(yī)院等公共場(chǎng)所和住宅小區(qū)周邊的占道停車(chē)管理，提高道路通行效率。在交通工具的選擇上，要把優(yōu)先發(fā)展公共交通作為治理交通擁堵的根本所在，構(gòu)建出高密度、廣覆蓋的公共交通系統(tǒng)。可以采取劃定擁堵區(qū)域及路段征收道路擁堵費(fèi)、提高燃油稅費(fèi)和停車(chē)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)等經(jīng)濟(jì)手段，實(shí)施搖號(hào)和范圍更廣的限號(hào)等行政手段，降低小汽車(chē)的出行需求和使用強(qiáng)度。在交通負(fù)荷較大的走廊和路段，加大快速公交系統(tǒng)的開(kāi)發(fā)利用，增開(kāi)公交專用道路。可以考慮在中心城區(qū)開(kāi)發(fā)建設(shè)軌道復(fù)線，以更大容量分流地面交通流量。加快建設(shè)連接中心城區(qū)與市郊的軌道交通，實(shí)現(xiàn)對(duì)郊區(qū)各新城、重要城鎮(zhèn)組團(tuán)和大型居住區(qū)的軌道交通全覆蓋，解決以“潮汐交通”為特征的市郊通勤問(wèn)題。同時(shí)在郊區(qū)的軌道交通起始站點(diǎn)規(guī)劃建設(shè)P+R停車(chē)場(chǎng)，使郊區(qū)車(chē)輛和外地進(jìn)京車(chē)輛能夠停車(chē)換乘軌道交通，減少進(jìn)入中心城區(qū)的壓力。將長(zhǎng)途汽車(chē)站外遷出中心城區(qū)，降低城際交通對(duì)這一區(qū)域的影響。通過(guò)加快建設(shè)北京大外環(huán)高速公路，以降低外來(lái)車(chē)輛的過(guò)境需求，從而緩解市內(nèi)車(chē)流量過(guò)大的壓力。

5.3 環(huán)境污染的治理措施

針對(duì)大氣污染成因復(fù)雜的問(wèn)題，要多措并舉實(shí)施治理。要嚴(yán)格車(chē)用油品標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)一步淘汰老舊機(jī)動(dòng)車(chē)，鼓勵(lì)購(gòu)買(mǎi)和使用新能源和清潔能源汽車(chē)，以控車(chē)減油為手段降低對(duì)大氣的污染排放。按照環(huán)境準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，并適當(dāng)采取退出補(bǔ)償機(jī)制，將高耗能、高污染的工業(yè)企業(yè)和建設(shè)項(xiàng)目關(guān)停或轉(zhuǎn)移，淘汰對(duì)污染造成嚴(yán)重影響的落后生產(chǎn)工藝和設(shè)備，采取征收排污稅等經(jīng)濟(jì)手段降低企業(yè)對(duì)社會(huì)的負(fù)外部性效應(yīng)。回收利用秸稈等廢棄農(nóng)作物，并對(duì)養(yǎng)殖場(chǎng)實(shí)施糞污治理，逐步降低缺乏配備環(huán)境防護(hù)設(shè)置的小戶式養(yǎng)殖業(yè)比重。加強(qiáng)電力和油氣輸送管道等能源通道的建設(shè)，積極引進(jìn)外埠清潔優(yōu)質(zhì)能源，改善能源利用方式和提高能源利用效率，實(shí)現(xiàn)能源消費(fèi)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化。市域范圍內(nèi)控制燃煤消費(fèi)總量，中心城區(qū)實(shí)現(xiàn)無(wú)煤化，農(nóng)村地區(qū)完成從燃煤到燃電、燃?xì)夂推渌履茉礊橹鞯霓D(zhuǎn)型。明確重點(diǎn)通風(fēng)廊道范圍，在現(xiàn)有城市建筑形態(tài)基礎(chǔ)上，以打通障礙點(diǎn)為主要手段，廊道范圍內(nèi)要規(guī)劃控制新建設(shè)施高度和密度，從而起到增強(qiáng)空氣流通的作用。通過(guò)完善林木養(yǎng)護(hù)制度鞏固山區(qū)綠色生態(tài)屏障，在平原地區(qū)加大退耕還林力度，以擴(kuò)大森林空間，共同構(gòu)建出首都的生態(tài)骨架，提高大氣環(huán)境容量。京津冀區(qū)域內(nèi)實(shí)現(xiàn)大氣污染的協(xié)同治理，突出和強(qiáng)化聯(lián)防聯(lián)控的治理模式。大力調(diào)整北京周邊地區(qū)重化工業(yè)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和易于引發(fā)大氣污染的燃料結(jié)構(gòu)。對(duì)與北京有著緊密生態(tài)聯(lián)系的張家口、承德兩地，實(shí)施區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，提升區(qū)域生態(tài)環(huán)境容量。

水環(huán)境治理應(yīng)堅(jiān)持城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，恢復(fù)和保護(hù)水體生態(tài)功能，逐步改善水體質(zhì)量。要加強(qiáng)飲用水源涵養(yǎng)保護(hù)，在庫(kù)區(qū)有效高程范圍內(nèi)實(shí)施退耕禁種，并關(guān)閉可對(duì)水源地產(chǎn)生污染的養(yǎng)殖場(chǎng)。建立完善水環(huán)境區(qū)域補(bǔ)償制度，為水源地堅(jiān)持綠色發(fā)展、實(shí)現(xiàn)生態(tài)平衡提供有力支撐。

通過(guò)利用再生水、雨洪蓄水、南水北調(diào)來(lái)水等，加大生態(tài)用水的供給量，增強(qiáng)對(duì)河道和湖泊的補(bǔ)給能力，實(shí)現(xiàn)水體自凈能力的提高。要實(shí)行流域管理，嚴(yán)禁未經(jīng)處理的污染物、垃圾等向河湖排放，并對(duì)河湖進(jìn)行定期清淤清障。為防止污水未經(jīng)處理直接排入城市水系，應(yīng)實(shí)施污水截流，可以從建設(shè)雨污分流的管網(wǎng)體系和將城鄉(xiāng)接合部地區(qū)排污納入市政管網(wǎng)著手，將水體污染程度限制到最低。未來(lái)可能承接更多功能、產(chǎn)業(yè)、人口的郊區(qū)，在污水處理水平上應(yīng)盡快縮小與中心城區(qū)的差距，特別是農(nóng)村地區(qū)，要改變配套管網(wǎng)設(shè)置建設(shè)滯后的面貌，在“十三五”時(shí)期加快污水處理系統(tǒng)的構(gòu)建，通過(guò)技術(shù)升級(jí)完成對(duì)已有設(shè)施的改造，使農(nóng)村的污水處理水平達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)要求。

5.4 要素資源相對(duì)短缺的治理措施

解決水資源短缺問(wèn)題，要從“開(kāi)源”和“節(jié)流”兩個(gè)方面著手。要把供排水管理模式由重視城區(qū)向城鄉(xiāng)并重轉(zhuǎn)變。改造城市排水系統(tǒng)，同時(shí)保護(hù)好河湖、濕地、溝渠等自然調(diào)蓄系統(tǒng)，打造出城市的“海綿”，有效收集降水，調(diào)節(jié)水循環(huán)系統(tǒng)，使之起到對(duì)地下水的補(bǔ)給涵養(yǎng)作用，改善地下水環(huán)境。要把水資源開(kāi)發(fā)利用與水污染防治結(jié)合起來(lái)，加快污水資源化進(jìn)程，促進(jìn)城市水資源可持續(xù)利用。合理用好南水北調(diào)工程，根據(jù)人口和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的需求，可考慮從天津、河北等地調(diào)水，聯(lián)合調(diào)度京津冀區(qū)域內(nèi)的水資源，實(shí)現(xiàn)區(qū)域用水最優(yōu)化，遠(yuǎn)期形成支持首都發(fā)展的多元化外調(diào)水保障體系。大力推進(jìn)階梯水價(jià)，促進(jìn)水資源節(jié)約。提高各類產(chǎn)業(yè)用水效率，如工業(yè)用水要實(shí)現(xiàn)高重復(fù)利用率，通過(guò)采用先進(jìn)技術(shù)，發(fā)展節(jié)水型農(nóng)業(yè)，而對(duì)于高耗水產(chǎn)業(yè)，則要逐步疏解轉(zhuǎn)移。

土地利用方面，要從城鄉(xiāng)統(tǒng)籌角度出發(fā)，扭轉(zhuǎn)此前建設(shè)用地隨經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和城市蔓延不斷擴(kuò)張的局面，主動(dòng)適應(yīng)經(jīng)濟(jì)增速放緩、生態(tài)空間建設(shè)趨強(qiáng)的新趨勢(shì)與土地高效節(jié)約集約利用的新常態(tài)。探索實(shí)施首都財(cái)政，降低由土地出讓和土地融資抵押所引發(fā)的用地依賴。依據(jù)資源環(huán)境承載力和對(duì)人口規(guī)模的調(diào)控目標(biāo)，設(shè)置城鄉(xiāng)建設(shè)用地總量規(guī)模和開(kāi)發(fā)強(qiáng)度的“天花板”。在現(xiàn)有基礎(chǔ)上，梳理調(diào)整市域內(nèi)生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間的比例結(jié)構(gòu)，以降低中心城區(qū)和生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)的建設(shè)用地指標(biāo)為手段，控制建設(shè)空間，擴(kuò)大綠色空間，實(shí)現(xiàn)建設(shè)用地總量的“負(fù)增長(zhǎng)”。中心城區(qū)在舊城改造過(guò)程中可適度提高土地容積率，充分挖掘存量建設(shè)用地的使用潛力。對(duì)各類產(chǎn)業(yè)功能區(qū)的低效工業(yè)用地進(jìn)行改造，加強(qiáng)集約利用強(qiáng)度，提高土地產(chǎn)出效率。郊區(qū)新城和重要城鎮(zhèn)組團(tuán)，要加強(qiáng)對(duì)集體建設(shè)用地的管控，避免土地增長(zhǎng)過(guò)快和粗放低效利用現(xiàn)象的持續(xù)。

6 統(tǒng)籌治理的對(duì)策建議

6.1 統(tǒng)籌謀劃城鄉(xiāng)發(fā)展空間

北京的“大城市病”與單中心的城市空間結(jié)構(gòu)有著密切關(guān)系，因此要優(yōu)化空間布局形態(tài)，嚴(yán)格遵守城市增長(zhǎng)邊界，變?nèi)邮铰訛榫W(wǎng)絡(luò)狀空間布局，實(shí)現(xiàn)由向心聚集向離心擴(kuò)散轉(zhuǎn)變。北京新型城鎮(zhèn)化的歷史使命，就是按照國(guó)家新型城鎮(zhèn)化的戰(zhàn)略要求在主體功能分區(qū)的基礎(chǔ)上，以打破二元體制機(jī)制為保障，構(gòu)建起梯次合理的大都市區(qū)空間體系，在全國(guó)率先實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化。中心城區(qū)要在保持必要的繁榮活力的同時(shí)，做好減量，實(shí)現(xiàn)集約發(fā)展，禁止大型公建項(xiàng)目和大型服務(wù)設(shè)施的新建與擴(kuò)建，推動(dòng)功能、產(chǎn)業(yè)、人口向外圍區(qū)域的疏解和優(yōu)質(zhì)公共資源在市域空間內(nèi)均衡布局。通州作為全市聚焦打造的行政副中心，是國(guó)家新型城鎮(zhèn)化試點(diǎn)地區(qū)，在北京新型城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)型進(jìn)程中具有先行示范作用。副中心建設(shè)應(yīng)在組團(tuán)式空間布局形態(tài)下，高標(biāo)準(zhǔn)配置城市基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施，加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境的治理與優(yōu)化，通過(guò)土地、產(chǎn)業(yè)、資金等政策扶持，提高要素集聚能力和輻射能力，加快承接更多的首都功能，吸引中心城區(qū)轉(zhuǎn)移出來(lái)的產(chǎn)業(yè)和人口，使其打造成為城鄉(xiāng)一體化的典范之區(qū)，首都東部具有長(zhǎng)久活力的宜居之區(qū)，輻射津冀的前沿之區(qū)。

郊區(qū)是未來(lái)承載更多功能、產(chǎn)業(yè)、人口和保持北京長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的主要后備空間，構(gòu)建合理的郊區(qū)空間結(jié)構(gòu)和提升郊區(qū)的承載能力無(wú)疑是治理“大城市病”的重點(diǎn)所在。對(duì)于城鄉(xiāng)結(jié)合部和城中村，要實(shí)現(xiàn)城市化治理方式的轉(zhuǎn)型，減少低端業(yè)態(tài)的聚集，嚴(yán)防失衡現(xiàn)象繼續(xù)從五環(huán)路向外無(wú)序蔓延。北京“十三五”期間重點(diǎn)建設(shè)的新城和重要城鎮(zhèn)組團(tuán)，應(yīng)從所在功能區(qū)的定位出發(fā)，結(jié)合各自資源環(huán)境、區(qū)位特點(diǎn)，有序承接與之相適宜的功能、產(chǎn)業(yè)和人口。新城和重要城鎮(zhèn)組團(tuán)的空間規(guī)劃要明確“城區(qū)”與“城域”的界線，不宜重走重“城區(qū)”而削弱“城域”建設(shè)的老路，避免城區(qū)因過(guò)度集聚患上“城市病”。“城區(qū)”以外的區(qū)域要保護(hù)好郊野和農(nóng)耕景觀等生態(tài)資源，為城市發(fā)展提供綠色屏障。小城鎮(zhèn)對(duì)于稀釋中心城區(qū)人口密度和拓寬經(jīng)濟(jì)發(fā)展空間具有重要價(jià)值，應(yīng)從偏重“重點(diǎn)建設(shè)”向“鄉(xiāng)鎮(zhèn)普遍建設(shè)”轉(zhuǎn)型，功能定位應(yīng)在保持面向農(nóng)村集聚產(chǎn)業(yè)和人口的基礎(chǔ)上，加強(qiáng)面向城市轉(zhuǎn)移人口產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。通過(guò)引導(dǎo)農(nóng)用土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，規(guī)范有序流轉(zhuǎn)、深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革、促進(jìn)鄉(xiāng)村社區(qū)治理方式的城市化等措施，建設(shè)宜居、宜產(chǎn)的新農(nóng)村，促進(jìn)城市資源要素向農(nóng)村地區(qū)擴(kuò)散，將京郊農(nóng)村建設(shè)為城區(qū)的一道“防護(hù)墻”，吸引外來(lái)人口，同時(shí)留住本地農(nóng)民，降低人口向城區(qū)集中的選擇意愿。破解長(zhǎng)期以來(lái)郊區(qū)有承載空間而無(wú)承載能力的關(guān)鍵，就是要配置高質(zhì)量、高標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)設(shè)施和公共資源。加強(qiáng)市級(jí)資源的統(tǒng)籌力度，將部分市屬三甲醫(yī)院、文化體育、高等院校，特別是對(duì)決定居住布局產(chǎn)生重要影響的基礎(chǔ)教育等公共資源向郊區(qū)轉(zhuǎn)移分散，相關(guān)增量資源要優(yōu)先向郊區(qū)布局，提高基本公共服務(wù)均等化的覆蓋力度。

6.2 統(tǒng)籌布局向津冀疏解

治理北京“大城市病”從京津冀全域的空間尺度加以統(tǒng)籌將產(chǎn)生更好的效果。通過(guò)功能、產(chǎn)業(yè)、人口向外埠疏解，降低人口集聚所帶來(lái)的各種城市病癥。而同時(shí)轉(zhuǎn)移各類優(yōu)質(zhì)資源，使功能、產(chǎn)業(yè)和人口在承接地引得進(jìn)、留得住。在國(guó)家新型城鎮(zhèn)化的戰(zhàn)略要求下，建設(shè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化、功能互補(bǔ)、聯(lián)動(dòng)發(fā)展的京津冀城市群，是解決北京城市發(fā)展問(wèn)題的有益且不可或缺的外部條件。可以從國(guó)家和北京市政府兩個(gè)層面對(duì)各自所掌控的資源在京津冀城市群內(nèi)再布局。從國(guó)家層面來(lái)看，根據(jù)對(duì)于中央政府施政的緊密程度，將不必在京的黨政軍機(jī)構(gòu)、中央企業(yè)疏解到河北和天津，將中央所屬部分高等院校、醫(yī)療機(jī)構(gòu)的部分存量和全部增量遷入相應(yīng)地區(qū)。從北京市政府層面看，可以將屬于市級(jí)管轄權(quán)限的對(duì)外來(lái)人口具有吸附作用的部分建材、日用品批發(fā)等勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)及一般制造業(yè)、高端制造業(yè)的制造環(huán)節(jié)向河北的縣市轉(zhuǎn)移。鼓勵(lì)市屬教育、醫(yī)療等優(yōu)質(zhì)公共資源與津冀開(kāi)展合作與幫扶，縮小承接地與北京的公共服務(wù)水平差距。

6.3 統(tǒng)籌空間規(guī)劃藍(lán)圖

城市病的治理需要多部門(mén)的聯(lián)動(dòng)，傳統(tǒng)的規(guī)劃體系中各規(guī)劃間缺乏協(xié)調(diào)銜接性，在管控上難以形成統(tǒng)一，因此需要在“多規(guī)合一”上進(jìn)行探索。北京已經(jīng)進(jìn)入了高度的工業(yè)化和城鎮(zhèn)化階段，形成了較為完整成熟的生產(chǎn)、生活和生態(tài)空間體系，建立“多規(guī)合一”的規(guī)劃體系已經(jīng)具備條件。北京的“多規(guī)合一”要建立在主體功能區(qū)劃分的基礎(chǔ)之上，理順各項(xiàng)規(guī)劃之間的關(guān)系，研究制定基于統(tǒng)一平臺(tái)的城市發(fā)展指標(biāo)體系，使“城市病”治理能夠在統(tǒng)一的規(guī)劃藍(lán)圖中更有執(zhí)行力。為減弱單中心空間形態(tài)對(duì)城市病的誘發(fā)效應(yīng)，應(yīng)從編制城市規(guī)劃模式向城鄉(xiāng)規(guī)劃模式轉(zhuǎn)型，重點(diǎn)編制好郊區(qū)各項(xiàng)專項(xiàng)規(guī)劃，發(fā)揮城鄉(xiāng)規(guī)劃對(duì)于郊區(qū)長(zhǎng)遠(yuǎn)健康發(fā)展的導(dǎo)向作用，突破郊區(qū)發(fā)展、建設(shè)的掣肘。破解北京的城市病問(wèn)題，還要在做好市域范圍規(guī)劃的同時(shí)，從更大的空間尺度上統(tǒng)籌，做好京津冀三地規(guī)劃的有效銜接，使治理措施在京津冀區(qū)域內(nèi)更好地延伸，起到協(xié)同治理的效果。

6.4 充分發(fā)揮政府調(diào)控功能

政府在控制和引導(dǎo)城市發(fā)展中起著重要作用，而市場(chǎng)是資源配置的決定性因素，因此要在治理城市病中發(fā)揮好各自的優(yōu)勢(shì)。政府應(yīng)根據(jù)城市發(fā)展規(guī)律，理順城市發(fā)展與治理的關(guān)系，做好頂層設(shè)計(jì)，明確治理的重點(diǎn)和路徑，制定切實(shí)可行的實(shí)施方案，確保治理工作沿著正確的軌道。為根除城市病癥，應(yīng)從首都功能定位出發(fā)，破除治理中的各種制度障礙，加大政策創(chuàng)新力度，為優(yōu)化資源配置、縮小城鄉(xiāng)之間發(fā)展差距、調(diào)整城市空間布局創(chuàng)造體制環(huán)境。要充分尊重市場(chǎng)規(guī)律，發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制的作用和價(jià)格發(fā)現(xiàn)的功能。充分利用不同區(qū)位要素價(jià)格的梯度差異，引導(dǎo)功能、產(chǎn)業(yè)、人口在空間上的優(yōu)化布局。可以建立交易平臺(tái)，以招標(biāo)、拍賣(mài)、公開(kāi)競(jìng)價(jià)、掛牌交易的市場(chǎng)方式，對(duì)資源實(shí)現(xiàn)價(jià)值發(fā)現(xiàn)和平等交易，促進(jìn)在空間范圍內(nèi)的優(yōu)化配置。特別在公共服務(wù)建設(shè)方面，要鼓勵(lì)和推進(jìn)社會(huì)辦學(xué)、社會(huì)辦醫(yī)，重點(diǎn)提升郊區(qū)的公共服務(wù)承載能力。

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責(zé)任編輯：蔣亞林