關于我國轉基因食品法律監(jiān)管的反思與完善

摘 要 在轉基因食品安全性莫衷一是的情況下，公眾對轉基因食品安全的擔心，實質是對目前轉基因食品的監(jiān)管缺乏信心。我國轉基因食品法律監(jiān)管體制已經初具規(guī)模，但監(jiān)管缺陷妨礙著轉基因食品監(jiān)管的安全有效，因此需要加強轉基因食品安全監(jiān)管法律制度的設計和完善，以此捍衛(wèi)民眾“從農田到餐桌”的“舌尖上的安全”。

關鍵詞 轉基因食品 食品安全 法律監(jiān)管

作者簡介：毛富松，四川大學法學院法律碩士研究生。

中圖分類號：D922.1 文獻標識碼：A 文章編號：1009-0592（2016）03-220-02

轉基因食品的介入對傳統(tǒng)的食品安全監(jiān)管體制造成了巨大的沖擊和挑戰(zhàn)，其安全性需要足夠的應用時間和空間進行跟蹤研究才能得到確切定論，針對轉基因食品建立完善的監(jiān)管體系在保障公眾權益的同時可以促進轉基因食品產業(yè)的健康發(fā)展，因此轉基因食品的法律監(jiān)管需要政府主管部門的高度重視。

一、轉基因食品的安全性問題

轉基因食品存在潛在的安全風險是不爭的事實，世界各國對于其未知的風險表現(xiàn)出較大的疑慮，投入了國家力量盡可能地規(guī)避其潛在的威脅，主要有美國的寬松監(jiān)管模式、歐盟的嚴格監(jiān)管模式、日本的折中監(jiān)管模式。在這樣的背景下，我國對轉基因食品的認識態(tài)度成為對其如何監(jiān)管的基準。2014年3月，農業(yè)部部長在全國兩會上傳達了對轉基因食品的國家態(tài)度：一是在研究上要積極，堅持自主創(chuàng)新；二是在推廣上要慎重，做到確保安全。積極尋求突破的同時加以謹慎的態(tài)度，避免承受不必要的風險。2015年中央一號文件提出“加強農業(yè)轉基因生物技術研究、安全管理、科學普及”，更加明確了對轉基因食品的國家態(tài)度——轉基因食品的積極推廣要建立在充分的信息公開和尊重消費者自由選擇權的基礎上。法律監(jiān)管不能忽視本國國情和傳統(tǒng)觀念，我國公眾保守觀念濃厚，對待新興事物接受過程緩慢，自我維權意識薄弱，更依賴對轉基因食品強有力的監(jiān)管。借鑒世界各國的監(jiān)管制度，結合“積極”、“慎重”的國家態(tài)度，筆者認為日本的“嚴格監(jiān)管下的鼓勵發(fā)展”模式更適合中國，這對我國現(xiàn)有的轉基因食品監(jiān)管制度提出了新的挑戰(zhàn)。

二、我國轉基因食品監(jiān)管存在的問題

當前我國轉基因食品法律監(jiān)管制度初步形成，但由于轉基因食品監(jiān)管認識和實踐之間的差距，我國對轉基因食品的安全法律監(jiān)管和轉基因技術的迅速發(fā)展脫節(jié)，轉基因食品的法律監(jiān)管僅依靠抽象的法律制度或技術規(guī)范是不能真正發(fā)揮作用的，因此我國轉基因食品監(jiān)管現(xiàn)實嚴峻，存在諸多問題有待改善。

（一）轉基因食品的安全監(jiān)管綜合性法律缺失

我國在轉基因食品的安全監(jiān)管上還沒有一部綜合性法律，盡管國務院、農業(yè)部、衛(wèi)生部、國家質檢總局相繼針對轉基因食品安全監(jiān)管的某一方面作出規(guī)定，彼此之間構成了初步的法律監(jiān)管體系，但固有的零散性、單一性、臨時性和應急性，使得在監(jiān)督管理執(zhí)行過程中錯綜復雜，法律制度行之困難。總而言之，我國轉基因食品監(jiān)管的法律制度比較零散、立法層次較低、缺失綜合性立法，仍需要貫穿“預防原則”和“全程控制理念”的具有最高效力法律，來加強轉基因食品法律規(guī)制的約束力，承擔起轉基因食品安全監(jiān)管中領頭羊的作用，以此結束法規(guī)規(guī)章林立的格局，構建轉基因食品的安全監(jiān)管體系。

（二）轉基因食品的安全性評價體系不健全

轉基因食品其安全性一直遭到質疑，關鍵在于目前缺少對轉基因食品進行全面安全評價和長遠安全評估的方法。首先，缺少安全評價具體標準：相關法律只規(guī)定了簡單的安全等級，但劃分安全等級的標準模糊，僅是“具體劃分標準由國務院農業(yè)行政主管部門制定”一筆帶過，沒有客觀化的法律標準加以明確界定。其次，評估步驟不具備可操作性：只對農業(yè)轉基因生物安全評價和安全等級確定了簡單步驟，對于轉基因食品的安全評價沒有實質的可操作性。再次，對轉基因食品的安全性評價建立在檢測的基礎上，但目前我國沒有專門的轉基因食品檢測機構，也沒有統(tǒng)一的檢測國家標準，導致了轉基因食品檢測制度混亂，對轉基因食品作出的檢測和安全性評價不具有說服力和權威性。

（三）標識制度不完善

中國實行轉基因食品的標識管理，依法對轉基因大豆、玉米、油菜、棉花、番茄五類作物17種產品實行按目錄強制標識，但標識目錄范圍太窄，對于新興的轉基因食品出現(xiàn)了標識的漏洞；轉基因食品強制標識渠道狹窄，主要針對正規(guī)大型超市的轉基因食品，對于小型超市、農貿市場、零售商販的轉基因食品呈現(xiàn)直接無標識的現(xiàn)狀，無標識的轉基因食品活躍于民眾日常生活；《農業(yè)轉基因生物標識管理辦法》作為我國轉基因食品標識制度監(jiān)管的范本，規(guī)定針對無包裝和標簽的農業(yè)轉基因生物可采取設立標志板的方式進行標識，但此監(jiān)管措施僅流于形式，同時強制標識實施力度和主管部門監(jiān)督管理力度不夠。

三、我國轉基因食品監(jiān)管法律制度的設計與完善

我國消費者自我維權意識薄弱，這決定了政府必須承擔起對轉基因食品研發(fā)、評估、生產、流通等各個環(huán)節(jié)更多的監(jiān)管義務。雖然我國現(xiàn)存的法律制度基本上形成了轉基因食品的監(jiān)管體系，但我國轉基因食品監(jiān)管的現(xiàn)狀來看，需要加強對轉基因食品監(jiān)管法律制度的設計和完善。

（一）建立轉基因食品安全監(jiān)管綜合性法律

構架與時俱進的轉基因食品法律監(jiān)管制度，需要創(chuàng)新監(jiān)管思路、明確監(jiān)管主體、理清監(jiān)管職責、統(tǒng)一監(jiān)管標準。

第一，立法思路上創(chuàng)立監(jiān)管體制立體化：我國目前對轉基因食品的監(jiān)管體系仍是以農業(yè)部、衛(wèi)生部、食品安全委員會等國家公權部門為主的平面化結構，過分的權力集中容易降低監(jiān)管透明度，建立監(jiān)管體制立體化，充分整合政府、社會、公眾的力量，政府的主導性法律監(jiān)管、轉基因食品生產經營者的自律性監(jiān)管、消費者組織的社會性監(jiān)督、公眾參與機制，多管齊下，力求實現(xiàn)陽光下運行的轉基因食品監(jiān)管，在轉基因食品監(jiān)管中運用權力制衡的理念，可以克服權力過分集中的缺陷，增強轉基因食品監(jiān)管的透明度和效率。

第二，立法內容上明確監(jiān)管主體的監(jiān)管職責：國務院設立轉基因食品安全委員會作為統(tǒng)一管理機構，加強其權威性，負責整體指揮、協(xié)調部門職能，提高監(jiān)管效能以減少監(jiān)管盲區(qū)；國家食品藥品管理部門負責對轉基因食品的安全風險監(jiān)測和評估，制定轉基因食品安全標準，確保轉基因食品對人類健康的安全性和營養(yǎng)價值質量，同時負責轉基因食品上市的審批；國務院質量監(jiān)督部門對轉基因食品生產過程實施監(jiān)管；工商行政管理部門負責對轉基因食品流通銷售實施監(jiān)管；衛(wèi)生部負責轉基因食品安全信息公布、組織查處轉基因食品安全重大事故。

第三，立法體系上配套相符完成銜接：在修訂食品安全法過程中，將散落在法規(guī)規(guī)章中有關轉基因食品監(jiān)管的內容整合，以避免立法上的沖突，形成以《轉基因食品安全法》綜合立法為主、相關法律條款相輔、轉基因食品安全法規(guī)規(guī)章相結合的監(jiān)管體系。

（二）完善安全性評價制度和檢測制度

轉基因食品法律監(jiān)管的良好運行建立在完善的安全性評價制度上，而完善的安全評價制度是成立在充分的科學數據和科學分析之上。

第一，轉基因食品安全評價準確來說是專業(yè)性較強的科學問題，安全評價制度的完善需要相關領域專家的研究，依據科學數據進行詳盡地分析給出可操作性的安全評價標準。

第二，增加轉基因食品人體試驗制度：藥品在投入市場前需要進行三期臨床試驗，確保藥品的安全性和治療有效性，轉基因食品雖非藥品，但通過合法、嚴謹且科學的人體試驗，可為轉基因食品安全性驗證提供最具說服力的證據。轉基因食品人體試驗是對轉基因食品安全性進行科學論證的最佳途徑。鑒于目前對轉基因食品人體試驗沒有明確的立法規(guī)定，因此對于轉基因食品人體試驗的開展在嚴格的審查監(jiān)管下，可借鑒藥品的三期人體試驗，初步形成轉基因食品的三期人體試驗：第一期，檢驗新研發(fā)轉基因食品的有毒性和安全性；第二期，確定合適的轉基因食品攝入量，同時進一步測定該轉基因食品的食用安全性和初步試驗轉基因食品的營養(yǎng)性。第三期，測試研發(fā)轉基因食品的營養(yǎng)性，同時檢測該轉基因食品的食用安全性。轉基因食品人體試驗關乎受試者的生命健康，更需要主管部門更加嚴格的審查、批準、指引和監(jiān)督。

第三，健全監(jiān)測制度：加強同國際間的科研合作，設立專門的檢測機構，提高檢測機構的能力水平，保證檢測結果的準確性；借鑒國際通用的檢測標準和檢測方式以此建立統(tǒng)一的檢測標準、檢測方式、檢測環(huán)境，從而保證檢測結果的精確性和權威性；明確規(guī)定檢測程序和檢測項目內容，同時注重檢測人員的專業(yè)培訓。

（三）完善強制標識制度及可追蹤制度

新修食品安全法要求對轉基因食品進行標識，完善強制標識制度應考慮以下幾點：

第一，要明確標識制度的標準。當前我國“不含有或檢測不出轉基因成分”的標識標準不具有現(xiàn)實可操作性，應當借鑒歐盟，將轉基因成分在轉基因食品中的技術臨界值用法律明確規(guī)定下來。

第二，要明確規(guī)定標識的內容，增加信息含量。在轉基因食品強制標簽上必須注明該食品真實組成成分、營養(yǎng)成分、轉基因成分的構成和來源、轉基因成分的添加環(huán)節(jié)和所占比例、轉基因食品潛在危險性等級、可能對人體引發(fā)危害結果的不良反應等信息內容。

第三，要明確標識對象，適當擴大標識范圍。不再局限于對大豆、玉米、油菜、棉花、番茄五類作物的強制標識，更新擴大到所有可能含轉基因成分的食品都需要進行標識。第四，要明確獨特條形碼的應用，建立轉基因食品獨特的標志系統(tǒng)，延伸形成從農田到餐桌的可追蹤制度。

2015年中央一號文件中提出了“要建立全程可追溯、互聯(lián)共享的農產品質量和食品安全信息平臺”。田間檔案是相關的具體舉措，憑借這個田間的生產記錄檔案，可追溯農產品品種、種植田塊、采收時間、種植者、加工者等信息，確保高質量農產品走向市場。轉基因食品在建立田間檔案的基礎上，在首次投放市場時，同時為其設置一個獨一無二的識別碼，記錄著轉基因食品從生產到流通銷售整個過程的來源和去向，形成轉基因食品流通鎖鏈，當發(fā)現(xiàn)該轉基因食品一旦在某個流通環(huán)節(jié)產生風險和危害，根據形成的信息資料鏈，便于監(jiān)管部門對引發(fā)問題的轉基因食品快速定位，采取禁止流通和緊急召回的相關監(jiān)管措施，有效阻止態(tài)勢的惡化。同時通過追蹤制度，根據對轉基因食品消費者的身體和環(huán)境進行長期跟蹤調查，及時反饋信息和發(fā)展動態(tài)，為轉基因食品的安全性研究提供了可靠的信息資料。

四、結語

轉基因食品由于沒有經過長遠的安全評估，存在著未知的風險是不可爭議事實，這種風險無法消除，卻可以通過國家的力量、公眾的努力把風險降低，面對轉基因食品該退該進的局面，加強對轉基因食品的規(guī)范化監(jiān)管是我們最富有成效的努力，轉基因食品法律監(jiān)管的完善，在保護國民生命和經濟安全的同時，也促進了轉基因食品產業(yè)的健康發(fā)展。

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