房產稅改革困境及路徑探析

翟敏

摘要：隨著我國經濟社會的快速發展，《房產稅暫行條例》已難以適應當前發展需要。房產稅立法問題日益重要。而房產稅改革高度敏感又飽受爭議，立法進展壓力重重。本文對房產稅改革現狀及面臨的困境進行分析，并提出可能的改革路徑。

關鍵詞：房產稅改革；困境；路徑

為適應國營企業利改稅和工商稅制改革的需要，1986年國務院頒布實施了《中華人民共和國房產稅暫行條例》，決定在全國范圍內開征房產稅，成為當前房產稅征收的主要依據。歷經30年，我國經濟社會條件已發生巨大改變，尤其是1988年分期分批推行房改后，房產私有化成為不可逆的趨勢。近幾年隨著房產價值的快速上漲，在剛性自住購房需求之外還滋生了大量投資、投機需求，導致社會貧富差距日益加大，對社會穩定造成負面影響。《暫行條例》已難以滿足當前社會經濟發展需要，“加快房地產稅立法”日益重要。然而房產稅改革問題因涉及社會各階層利益分配，高度敏感又飽受爭議，立法進展壓力重重。本文對當前房產稅改革困境進行分析，并提出可能的改革路徑。

一、房產稅改革困境分析

（一）房產稅改革觸動多方利益分配

在現行房產稅征管體制下，利益分配格局已基本固化，不同利益主體間的博弈為改革帶來了主觀方面的巨大阻力。一是中央和地方之間。1994年分稅制后稅收管理權高度集中于中央，地方稅體系建設相對薄弱，地方政府缺少主體稅種，導致土地財政模式形成，對房產稅改革積極性不高。2014年我國一般財政收入為75876.58億元，房產稅1851.64億元，僅占2.4%，而同期國有土地使用權出讓收入42606億元，是房產稅收入的23倍。如果要通過改革矯正土地依賴癥，使得房產稅逐步成為地方穩定財源，地方政府必將維持現狀與中央政府間展開博弈。另一方面，根據受益性原則，地方政府對公共產品和服務投資力度越大，公共設施和公共服務越完善，房產市場價值越高，基于房產市場價值征收的房產稅收入也越高，反過來為地方政府維持公共產品和服務提供財力補充，形成良性循環。而我國房產稅對地方財政收入貢獻微薄，難以充分發揮房產稅促進公共服務水平提高的作用。二是既得利益者和中低收入群體之間。既得利益者是房產和土地的主要持有者，相對于中低收入群體而言，能夠直接左右房價的走勢，對房產稅政策的變更施加壓力。來自這些既得利益者的阻礙和反對，正是掣肘改革前行的阻力。由于房地產相關稅費經提高房屋價格轉嫁由購房人承擔，如果不優化設計稅制就直接征收房產稅，納稅人納稅痛苦感明顯，容易產生抵制情緒，納稅遵從度不高。2011年以來滬渝房產稅改革也主要只針對增量住房、獨棟商品住宅和高檔住房等，沒有涉及存量住房及普通住房，始終沒有觸及改革核心。

（二）房產稅征管面臨多重挑戰

目前房產稅稅收環境也不容樂觀，征管手段相對落后、信息化專業化程度低及配套制度相對欠缺的現狀為改革形成了客觀方面的困難。一是房產稅基礎信息不全面。加快推進不動產登記制度的落實是房產稅改革的重要基礎工作，實現不動產信息聯網有利于測算全國房產稅整體規模，為深化改革提供數據支撐。按照國土資源部的統一部署，我國不動產登記信息管理基礎平臺建設正在穩步推進中，但目前仍處在起步建設階段，沒有形成全國性的房產稅信息管理系統，難以準確掌握居民房產信息。單純依賴“一人盯多戶”征收模式，因信息不對稱導致的稅款流失現象難以避免。二是房產稅評估制度不健全。房產稅評估制度是房產稅制中的重要組成部分，也是房產稅實際征收過程中最重要的征管工作。現行房產稅以房產原值或租金為計稅依據，導致房產稅稅收彈性低，難以體現市場經濟活動中房產價值變動。而以房產評估價值為基礎，既能客觀地反映應稅房產的真實價值，合理確定納稅人的稅負水平，也有利于房地產資源的有效利用和配置。這也是國際上通用的做法，應用于美國、加拿大等國家。因此，逐漸健全房產稅評估制度是下一步改革必須攻堅的難題。三是房產稅監管措施不完備。我國房產數量眾多，情況復雜，隨著房產價值飆升，房產稅實際逐步演變為一種特殊“消費稅”，極易造成稅款轉嫁，如果后續監管保全措施不健全，納稅人不遵從成本很低，會加劇征管難度和稅款流失程度。

二、房產稅改革路徑探析

房產稅作為財產稅的重要組成部分，對完善地方稅系、增強地方政府財力、引導房地產業健康發展有著不可或缺的作用。面對現有困境，唯有積極應對。本文試圖對房產稅改革路徑進行探析。

（一）提高房產稅征管信息化水平

房產稅改革必須在對居民房產基本信息全面掌握的基礎上逐步推進，因此要做好以下工作：一是繼續推進不動產登記信息管理基礎平臺建設，將分散在國土、稅務、城建等部門的不動產數據信息進行集成整合，形成全國性的不動產登記數據庫，并通過信息依法依規互通共享，建成全國性的房地產稅信息管理系統，提高征收效率，防止稅款流失。二是以立法形式建立完善不動產申報制度，明確納稅人申報義務和申報規范，在不動產發生新建、購置、改造、產權轉移等事項時如實申報，并使申報信息與房地產稅信息管理系統銜接整合，提高基礎數據的完整性和準確性。三是繼續打造實體辦稅、網上辦稅、移動辦稅三位一體的綜合性征收管理平臺，提高網上辦稅、移動辦稅的服務質效，增強稅前宣傳輔導和稅后權益維護力度，為納稅人提供自由選擇的申報納稅方式及方便快捷的完稅情況查詢和完稅憑證出具，改善納稅人辦稅體驗，提高納稅人稅法遵從度。

（二）建立房產稅價格評估機制

建立完善的房產價格評估機制主要從以下幾方面入手。首先應明確評估主體。與社會評估機構和稅務部門主導房產評估相比，設立地方政府指導下的獨立房地產評估機構更加可靠。房產稅評估機構與稅務部門及房地產管理機關同等級別并建立共同聯動機制，既保證稅收征管、房地產管理與評估工作相互獨立，互相監督制約，又能共同協作、保證評估的公平性和透明性。其次要完善評估方法。世界通行的房地產價值評估方法有市場售價比較法、重置成本法、收益現值法三種，分別適用于不同性質的房產。稅務部門在稅基評估時，應根據不同應稅房產選擇評估方法，使評估結果既能夠考慮經濟波動和通貨膨脹情況，又能結合經濟周期進行動態調整，以提高房產價值評估的準確度，確保房產稅負真實公平。最后要建立評估爭議解決機制。規范房地產稅稅基評估爭議的處理流程，明確評估機構、評估機構管理部門、復議管理部門、訴訟管理部門等主體職責，嚴格依法依規管理，保護納稅人的合法權益。同時，在復議和訴訟程序流程設置上引入復議前置。

（三）制定相應配套政策推進改革進程

為減少改革阻力，切實推進房產稅改革，配套政策的制定十分必要。一是建議在穩定總體稅負的前提下，配合稅收結構優化，合理應用稅收抵扣減免政策，包括界定扣除項目及減免人群。如對購房者在購買房時已繳的土地出讓金和相關稅費應適當扣除，避免重復征稅；同時對中低收入階層、特殊行業房產實行稅收優惠等。二是在傳統的扣押查封保全方式外，根據房產稅征收的特殊性，探索創新房產稅保全措施。可考慮在房屋流轉環節設置，將納稅情況作為產權轉移的前提，如上海房產稅改革試點規定“應稅住房發生權屬轉移的，原產權人應繳清房產稅稅款”；也可考慮與房產坐落范圍內準公共物品（如教育、醫療、交通等）的提供與受益相結合，由于準公共物品的使用和消費往往與當地房產價值呈高度正相關，可規定“享受當地教育時需出示房產稅繳納情況”，以實現對納稅人納稅情況的監督。三是提高房產稅收入的使用與管理水平，如規定房產稅收入專項用于當地基礎設施建設，讓納稅人從地方公共服務水平提高的過程中受益。確保隨著改革推進，地方政府提供的公共服務質效明顯提升，形成良性循環，最終實現房產稅補充地方財力、改善地方公共服務水平的目的。

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（作者單位：北京市朝陽區地方稅務局）