論我國地方政府預算管理中存在的問題

李濤 任懷艷 劉長江

摘要：政府預算，即政府財政收支預算，它是政府財政部門按照法律規定的程序編制的政府年度財政收支計劃，是政府組織收入和安排支出的重要依據，它還是政府調節經濟的有效工具。我國的預算管理在不斷的摸索和創新中，已初步形成了一套包含預算編制、審批、執行、監督和決算的完整體系。但在實際運行中，地方政府預算管理還存在一些問題，需要對其進行研究，并提出相應的對策建議，以便更好地管理和使用財政資金。

關鍵詞：預算管理；制度改革；預算公開

政府預算是政府的年度財政收支計劃，政府預算管理是政府財政管理的核心環節，對政府的各項決策有著十分重要的指導作用。從1995年我國施行預算法及預算法實施條例以來，我國的財政制度取得了明顯的進步，已初步建立了與市場經濟相適應的公共財政制度體系，預算管理制度作為財政制度的基石也在不斷的完善，為我國經濟社會的健康發展起到了關鍵作用。

當前，我國即將迎來“十三五”規劃，這是全面建成小康社會的關鍵階段。但我國現行的預算管理制度暴露出了一些問題，這些問題已成為我國社會主義建設的“絆腳石”，其主要表現在：預算編制機制有待完善，預算體系不完整，政府債務管理混亂，預算約束力較低，財政收支結構單一，資金浪費嚴重，財政公開程度不夠等。因此黨的十八屆三中全會對改進預算管理制度提出了明確要求。貫徹落實黨的十八屆三中全會精神，深化預算管理制度改革，施行規范、透明的預算制度，這是建立現代公共財政制度的必要條件，也是完善社會主義市場經濟體制的必然要求，是全面建成小康社會，實現國家長治久安的重要保障。

一、政府預算管理中存在的問題

（一）預算編制、審批等機制不夠合理

目前我國地方政府大多都是在每年的四季度才開始編制下一年度的預算，從開始編制到最終定稿，只有短短兩三個月的時間，用這么短的時間編制出來的預算肯定很難做到科學、細致。另外，預算審批程序也是走過場，很多地方的政府預算根本沒有提交人大審議，即使提交了人大，人大的審查也僅僅停留在形式審查的階段，沒有起到對預算的約束監督作用。由于編制時間很短，很多資料無法收集完整，很多基礎性工作也無法全面展開，一些政策性、技術性的工作很難做到細致周密，再加之人大的審查、監督不力，導致我們地方政府的預算在執行過程中報告過多，追加不斷，影響了預算的正常執行，降低了預算的嚴肅性。

相比之下，西方發達國家的預算編制就更加科學，也更加嚴格。以美國為例，在每個財政年度開始前18個月就開始著手編制預算，這樣就充分保證了有足夠的時間收集基礎資料、進行數據分析，也就提高了預算的客觀性、科學性及可行性，同時也能有效減少預算執行過程中的調整。美國政府預算的審批機關是國會，它對政府預算的審批過程也是相當嚴格的，審批時限為9個月，如此長的審批時間自然保證了審批的細致周密，國會審批后要經總統簽署才能生效。如果國會通過的預算草案被總統否決，那么該草案需要國會再次審議，如以2/3的多數票再次通過，則立即產生法律效力，總統無權再否決該草案。如國會不能以2/3的多數票再次通過，就需要對預算草案進行修訂，然后提交總統簽署，其審批程序之嚴密可見一斑。

（二）政府預算信息透明度太低

財政預算信息的公開，既是保障公眾對政府財政預算的知情權、參與權和監督權的重要方式，也是促進基層政府預算管理法制、民主、科學的有效工具，還是有效預防腐敗滋生的“防腐劑”。我國政府早已將預算公開寫進了《預算法》里，明確規定各級政府及部門的預算必須向公眾公開，但是，不規范的公開程序，不健全的公開機制，不嚴格的公開監督等等，都導致了預算信息不能得到充分的披露。目前我國地方政府在預算信息公開方面主要存在以下幾種問題：

1.公開的內容不詳細。《預算法》中規定，預算公開應將收入預算與支出預算同時進行公開，而且公開應細化到當年的《政府收支分類科目》的“類款項”中的“項”級。但多數政府沒有對需要公開的預算信息進行足夠的細化，有的甚至只公開幾個總體的數字，或者只有收入預算，沒有支出預算。

2.公開的時間不及時。《預算法》規定“經本級人大批準的預算、調整預算、決算等報告或報表，經本級財政部門批準的部門預算，都應當于批準后二十日之內向社會公開”，但多數地方政府并沒有做到公開的及時性，有的甚至在年度快結束時都沒有公開。

3.公開的渠道不暢通。預算信息一般都是公開在政府或財政部門的門戶網站，但很多政府或部門的網站都疏于管理維護，經常出現打不開網站或網站更新太慢，無法使公眾順利得獲取政府預算信息。

以上這些問題都使得廣大群眾無法很好的實現對政府財政預算的知情權和參與權，導致了政府預算缺少來自社會的監督，既造成政府公信力的降低，不利于建立陽光政府，也不利于財政資金和社會資源的合理分配及有效使用。

（三）預算內容不夠完整

我國《預算法》中規定，政府財政預算應包含政府的全部收入和支出，包括一般公共預算、政府性基金預算、國有資本經營預算和社會保險基金預算，各預算應當保持獨立、完整。只有按照《預算法》的規定將政府各方面的全部收支都納入到預算體系中來，才能通過預算來全面反映政府的收支狀況、結構及管理活動，才能更好地合理分配使用財政資金。但多數地方政府只編制了一般公共預算和政府性基金預算，并沒有編制國有資本經營預算和社會保險基金預算，有的地方還專門有預算外資金的說法，使大量的財政資金游離于人大及社會公眾的監督之外，沒有在陽光下運行，這與預算完整性原則不符，造成了資金使用不合理，不規范，也容易滋生腐敗。

（四）資金浪費現象嚴重，資金使用績效低

在地方政府的預算中，我們可以發現不少內容相似或者相近的項目。例如，不少部門都安排有與新農村建設相關的項目，如鄉村學校少年宮建設、農村體育設施、鄉村書屋、農村基礎設施建設、科技興農、農民培訓項目等等，這些項目都是新農村建設的一部分，但資金卻掌握在多個不同的政府部門手中，資金分散，而且還有重復安排的現象，這樣自然難以有較高的資金使用績效。

在項目支出中安排的培訓、會議、調研以及出國考察等費用過多造成了資金的浪費。其實，在本地區的調研不需要多少額外的費用，并且車輛運行費用已經包括在了部門的基本支出里；研討會、座談會并不真正召開，而且多數會議本可以在單位會議室召開，不需額外的經費；多數出國考察更是一種領導待遇，并不是確有必要。

另外，有的建設項目在立項之初沒有進行科學的論證，對于“到底有沒有必要建，建成多大規模，需要有什么使用功能”等問題都沒有搞清楚，等建好之后，發現不合適就又拆了重來，致使出現了許多短命建筑。這是財政資金被浪費的主要原因。

（五）“量入為出、收支平衡”成空談

我國預算法中將“量入為出、收支平衡”作為地方各級政府預算編制的基本原則。“量入為出”就是根據收入能力來安排支出，即“有多少錢辦多少事”。長期以來，我國一直把“量入為出”作為財政收支安排的基本原則，這種緊縮性的財政政策有利于控制財政赤字的增長，適合我國目前的經濟發展形勢。而地方政府很多卻在執行“量出為入”的預算政策，這是與《預算法》背道而馳的。“量出為入”即根據支出來組織收入，“要辦多少事，去找多少錢”，當然，“量出為入”并不是錯誤的，在適當的時期它也是一種的正確的預算編制原則。但“量出為入”并不是要滿足全部的支出需求，關鍵是要合理地確定支出范圍，安排支出應從本地的經濟水平和人民負擔能力等方面綜合考慮。可值得關注的是，當前的一些地方政府在執行“量出為入”政策時出現了問題，特別是在一些貧困地區，本來資金就已經十分緊張，卻還在搞政績工程，大拆大建，以至于把地方財政弄得入不敷出。在這種狀況下，有的地方政府沒有資金就大搞舉債，搞BT項目，搞融資等等，讓政府背上了沉重的債務負擔，相當于將以后幾年甚至幾十年的資金都挪到現在來使用，其危害不言而喻。

二、改進政府預算管理的對策建議

（一）建立健全預算編制、審批制度

科學、合理、可行的政府預算不是短時間之內能完成的，所以應當合理延長預算的編制和審批時間。首先，要提前編制預算草案，建議每一年度開始的時候就可以著手下一年度預算的編制，以保證有足夠的時候收集和整理數據資料。其次，應當適當延長人大審議預算的時間。各級政府最好能在同級人大召開的前三、四個月向人大常委會提交細化的預算草案并匯報預算編制情況，讓人大代表們有充足的時間去細致閱讀預算草案，以保證政府預算得到細致深入的審查。

（二）實行中長期財政規劃，大力推進三年滾動預算

目前，我國政府預算的一個重大缺點就是沒有重視預算執行的前瞻性。雖然我國也編制了中長期的財政規劃，但只是一個綱要式的參考文件，沒有必要的分析和計算，其明細程度和結構與年度預算差距較大，指導意義不強，不是真正意義上的多年預算。因此，我國應學習國外先進的經驗，以對經濟形勢的預測為依據，由財政部門會同相關各業務部門編制三年期滾動財政規劃，對未來三年的財政收支情況進行預測分析，針對規劃期內的可能發生的一些重大改革、項目和重要政策，研究相應的政策、機制和評價辦法。往后的每一年的年度財政預算都要與三年期的滾動財政規劃相銜接，這樣就可以提高年度財政預算的科學性、可行性。

（三）加大政府預算信息公開力度

要切實做好預算信息的公開，使我們的財政預算真正做到透明，我們的政府首先要轉變思想。要認識到政府的每一分錢都是來自于人民群眾，政府的公共權力是人民賦予的，因此政府必須要接受廣大群眾的監督，這就要求我們要有很高的財政透明度。要建立健全法律體系來保證預算的透明度，沒有法制，也就無所謂透明度。另外，在財政公開的內容上，除涉密信息外，政府預算支出應全部細化到功能分類的項級科目，特別是“三公”經費等敏感的支出，更要全部公開，接受公眾監督。還有一些財政政策也應及時讓公眾知曉，以便公眾能更好的理解政府的決策，更好的行使監督職能。

（四）健全預算監督制度

預算監督就是對預算從編制、審批到執行等全過程進行的監督，包括多種監督方式，例如人大監督、審計監督、社會監督、輿論監督等，健全的監督機制可以使政府預算更加科學、合理，運行得更加順暢。首先應該完善預算監督法律制度，從法律高度來規范預算監督的各個方面。其次要明確各個監督主體的職權，讓監督主體清楚知道該怎么去監督，監督哪些方面，在監督過程中，各主體之間還應做到信息交換，合理協調任務，真正做到切實有效的監督。再次要加強公眾監督，形成有效的公眾監督機制，使公眾有表達意愿、參與決策的機會，防止權力的濫用，這也是提高財政透明度的要求之一。

（五）全面實施財政支出績效評價

財政支出績效評價是指財政部門或預算單位根據預定的績效目標，運用科學合理的評價指標、標準和評價辦法，對財政支出的效益性、經濟性等進行客觀公正的評價。績效評價是監督財政資金使用，提高資金使用效率的有效工具，但目前我國很多地方財政支出績效評價還未開展，因此積極推行績效評價刻不容緩。首先要盡可能地將財政支出都納入到評價范圍中來，保證每一筆資金都能做到“物盡其用”；其次，要培訓一批專業的、可靠的業務骨干，專門負責績效評價工作，保證績效評價結果的真實性；另外，要及時整理并合理利用績效評價結果，作為改進預算管理和安排以后年度預算的重要依據。

（六）規范地方債務管理，化解財政風險

加強政府預算管理，必須要控制財政赤字。雖然《預算法》中規定不準列赤字，但地方政府財政赤字的還是逐年上升，這與我們國家對地方政府債務管理的不夠規范有很大關系，各地政府基本都背上了沉重的債務包袱，好多縣（區）一級政府的債務都達到了上百億，而他們一年的財政收入卻只有區區十幾億，如此大的負債率也增大了財政風險。因此，必須規范地方政府性債務管理以化解財政風險。首先應該嚴格控制舉債程序和資金用途，對地方政府債務實行規模控制，政府舉債不得突破批準的限額并需報本級人大或其常委會批準。其次要將政府與企業分開，政府舉債必須由政府以自己的名義舉借，不能通過企事業單位代為舉借，切實做到誰借誰還、風險自擔。另外還要建立健全政府性債務風險預警機制和應急處置機制，建立對違法違規融資和使用政府性債務的懲罰機制，嚴肅財經紀律，切實化解財政風險。

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（作者單位：西華師范大學管理學院）