張家界市小型農田水利建設投融資實現路徑分析

卓子翔　劉輝

【摘要】隨著我國社會主義市場經濟體制的逐步建立，打破了計劃體制下農田水利投融資二元結構的格局，水利投融資體制開始向多元化、多層次、多渠道的水利投融資體制轉變。

本文以張家界市作為分析對象，通過對張家界市的農田水利設施建設情況以及投融資現狀進行分析，得出張家界的小型農田水利的投融資現狀中存在政府投入不足、管理制度落后、金融平臺作用得不到充分發揮等問題，從而提出張家界市小型農田水利建設投融資的實現路徑，促進小型農田水利建設的發展。

【關鍵詞】小型農田水利 建設 投融資 實現路徑

一、引言

在現代農業中，農田水利設施是重中之重，小型農田水利建設也是農村經濟和社會發展不可或缺的基礎。2011年中央1號文件首次提出把農田水利建設作為現代農業建設不可或缺的首要條件，體現了農田水利建設的重要性和緊迫性。2012至2016年中央一號文件多次強調加快重點水利工程建設，包括小型農田水利的建設，把農田水利作為農業基礎建設的重點。但建設資金投入不足、投融資機制不完善等因素是造成我國小型農田水利建設滯后的重要原因。如何有效化解農田水利建設中的投融資問題，探討小型農田水利建設投融資實現路徑是當前亟待解決的問題。

二、張家界市小型農田水利建設投融資的現狀

（一）張家界灌區基本情況

張家界灌區位于湖南省西北部，以澧水干流為紐帶，賀龍水庫為源頭，7座中型水庫和2座水輪泵站為骨干水源，灌區內小型水庫和山塘為輔助水源，以長藤結瓜的形式形成的完整的灌溉系統。張家界灌區現有7座中型水庫和84座小型水庫，其中大、中型水庫為國家所有，小型水庫可以租賃、拍賣。整個灌區控制耕地面積54.54萬畝，占全市耕地面積的51.4%，實際灌溉土地32.11萬畝，有效灌溉面積達22.69萬畝，受益人口30.4萬人，灌溉2區2縣36個鄉鎮。據《2015年度張家界市冬春農田水利基本建設實施方案》，張家界市農田水利基本建設開工各類水利工程1萬處，投入各類資金6.2億元（其中中央投資4億元、省級投資0.8億元、市縣級配套0.9億元、群眾和社會資本投入0.5億元），投入工日309萬個，投放機械10.84萬臺，完成土石方8000萬立方米；修復水毀工程1744處，新修或加固堤防20.01公里，疏浚河道15.01公里，清淤溝渠191公里；完成中小河流域治理工程7處，整修堰塘451口，治理水土流失面積28平方公里；新建和改造泵站12座，整修病險水庫14座，新增蓄水能力245萬方。同時，全市還將加快實施農村水電增效擴容改造、水電新農村電氣化縣和小水電代燃料生態保護工程建設，計劃投資水電新農村電氣化項目7355萬元，新增水電裝機13685千瓦①。

現階段張家界灌區資金來源基本上是靠政府財政作為資金支持，銀行業提供貸款僅占一小部分，而民營資本或是外資資本所占的比例更是微乎其微。

（二）張家界市小型農田水利建設的投資機制與融資形式

張家界市的小型農田水利建設資金來源于以政府為主導的多元化投資機制，歷年來，政府投資占了張家界農田水利建設資金的大部分。2015年，中央計劃投入農田水利建設資金4169萬元，實際投入資金3100萬元，占比76%。除了中央的投資之外，社會中的資金、地方配套和群眾個人籌集的資金也是張家界小型農田水利投資機制中的資金來源。

張家界市的小型農田水利建設的融資形式以金融租賃為主。除了中央財政投入以外，張家界市小型農田水利建設還廣泛吸收社會資金。例如，在87個水庫中，大峪灣水庫拍賣給了私人，大部分小型水庫則通過租賃的方式融資建設。

三、張家界市小型農田水利建設投融資存在的問題及原因

（一）政府公共財政對水利建設的投入不足

近年來，雖然政府對張家界市小型農田水利投入力度不斷加大，但是小型農田水利工程仍然停滯不前。張家界小型農田水利建設一部分是使用農田水利項目資金、農業開發項目資金，另一部分是由農村個體或集體籌資興建的。一方面國家對農田水利設施投入不足，雖然國家從2007年開始安排農田水利建設資金，制定了8批計劃，但“十二五”期間，全國水利投資總額達1.8萬億元，其中農田水利建設資金僅占20%，為3600億元。2015年，張家界市水利局實際到位資金305萬元，但全市小型農田水利設施在維護、續建、改造方面仍缺少資金。另一方面地方配套資金不到位，各部門的項目多，每個項目有各自的配套比例，最終導致配套資金的投入不足。

（二）管理制度落后

張家界市建設的管理制度落后是制約小型農田水利建設投融資的主要瓶頸。一是“一事一議”沒有起到應有的作用，在小型農田水利建設中該制度主要指的是村民通過代表做決策，并且村集體自主管理。從張家界市的情況來看，一事一議制度在大多數鄉鎮沒有產生顯著的效果，該制度隨意性很大，且沒有強制執行力，許多項目工程，只要有少數村民不支持，那些本應該通過的工程便沒有獲得通過，因此農民的積極性降低，農民對出資建設、維護水利設施響應不大[1]。二是水管單位沒有行政職能，管理手段落后，“多頭管理”的問題嚴重，主要的小型農田水利設施都靠人管理，管理經費不足，信息化程度低，設施分散且老化嚴重。三是供水協會有名無實，實際上并未運作。

（三）金融平臺的作用發揮不充足

一方面，小型農田水利建設項目可以惠及許多人，它帶有一部分公益性的色彩，由此決定了小型農田水利建設的公有性與商業銀行的營利性之間存在矛盾。僅僅通過提供灌溉和排澇服務而建設的水利設施難以獲得利潤，低利潤抑制了銀行業，特別是商業銀行信貸投放的熱情[2]。水利建設資金需求大，期限長，而且風險較大且沒有完善的保險機制，因此降低了金融平臺參與進小型農田水利建設的熱情。另一方面，小型農田水利設施具有部分的非公益性和自利性，小型農田水利建設長期缺少資金投入，政府、村集體和金融平臺也無法解決小型農田水利建設投融資問題，只能靠村集體和農戶進行籌資，小型農田水利基礎設施老化，小型農田水利建設停滯不前[3]。

四、完善小型農田水利建設投融資的實現路徑

（一）加大投資力度，拓寬資金渠道

籌集資金是小型農田水利建設投融資的主要目的，具體來說，可從以下幾個方面展開。一是政府財政占了小型農田水利建設資金來源的主要部分，由于小型農田水利建設具有較強的公益性特點，因此可納入財政補助的范圍，政府應當加大小型農田水利建設的專項投資力度，穩健的增加對小型農田水利的資金投入，逐漸填補小型農田水利建設的資金缺口[4]。政府的財政對小型農田水利建設的關注重點應放在設施老化、環境惡劣和資金不足的地區。政府財政對小型農田水利建設的支出要符合財政增長的水平，增加對資金不足的小型農田水利項目的資金支持；同時適當降低或取消配套資金比例要求，從而避免“假配套”、“零配套”，如果配套比例太高，會導致經濟不發達地區無力爭取資金進而產生虛假項目。二要將小型農田水利建設作為地方投資的重點，做好相關預算保障水利建設。在土地出讓收益中取出一部分作為專項資金支持小型農田水利建設，讓土地轉讓收益作用于水利建設的發展中，進而推動農村經濟的發展[5]。三是廣泛吸收民間資本，規范和支持民間信貸組織的發展。一方面，政府應該調動農民的積極性，對于農民積極參與建設的以按勞分配，多勞多得的原則實行獎勵制度。另一方面，積極引導農村基層自籌建設農田水利設施，以承包、租賃和拍賣等形式取得小型農田水利工程的使用權，通過發展養殖業、收取水費電費等方法，獲取一定的勞動報酬。四是適度放開外資資本進入農田水利領域。由于國家設置了很高的準入門檻限制外資的進入，這限制了外資進入水利領域。因此，可以通過轉變外資進入形式的方式，適度引入外資。例如在絕對控股為前提下，適度引進外資，讓國內企止作為小型農田水利建設的主體，在項目完成后按合約給外資投資人部分投資收益。

（二）優化管理體制，實現部門機構合并

優化管理體制是突破小型農田水利建設投融資瓶頸的關鍵因素。一是明確水利項目的管轄權、監督權和建設權，簡化水利項目的申報審批手續與時間，降低水利項目的申報成本和時間成本，使水利項目投融資概算透明化、簡單化。二是精簡水庫移民管理局、水利局等在小型農田水利建設方面職能重復的部門機構，減少人們對于水利項目投資的疑慮，同時也降低政府和水利企業在投融資方面的壓力。三是提升村社自我管理，提高基層建設管理水平，針對點多面廣的“五小水利”（小水窖、小泵站、小水渠、小水池、小塘壩）等小型農田水利項目，積極發動項目受益村民參與項目監管，設置監督舉報電話，鼓勵農民擔當工程質量義務監督員，工程驗收讓群眾當裁判，工程驗收卡可實行至少5個受益農戶簽字同意。

（三）合理制定投融資政策，完善金融市場金融平臺

從金融方面看，小型農田水利有出色的發展潛力，小型農田水利投融資政策和金融市場金融平臺對其起著重要作用。一是政府出臺相應的政策，鼓勵銀行或其他金融平臺以貸款的形式對小型農田水利建設提供資金。一方面，充分發揮金融平臺對水利建設的投融資支持作用，在農村以信用合作社、商業銀行等為平臺，深化農村投融資體制改革，保證小型農田水利建設投融資渠道的通暢和資金來源的穩定[6]；另一方面，政府建立專項基金避免財政資金閑置或過度使用，同時也可向受益區征稅，讓受益區的企業或群眾參與到水利投融資建設中。二是發動群眾支持水利企業的發展，對現有小型農田水利設施采取競標拍賣、租賃、承包等方式實施產權制度改革，解決承貸主體不明的問題，為金融機構信貸資金的投入創造條件，為金融機構信貸資金的投入創造條件。對于經營性農田水利設施，積極引入市場機制，吸引民間資本投入，按照現代企業制度組建法人實體，實行企業化運作；對于農民自用為主的小型水利工程，產權應歸個人所有，由政府頒發產權證[7]。三是建立良好的農村信用保險體系，它會促進小型農田水利建設的發展。為此政府應加大力度建立健全農村信用擔保、保險體系。一方面擴寬政府資金來源，使政府旗下的擔保公司能夠成為小型農田水利等基礎設施建設的重要擔保主體，降低小型農田水利建設的風險。在政府的擔保公司工作的同時，也可以建立部分民間擔保公司分擔政府的壓力。另一方面，在有政策和資金雙保險的前提下，建立良好的保險機制，其中以農村政策保險為主，商業保險為輔。農村政策保險和商業保險的良好運作保證了資金的投入，為小型農田水利建設的持續發展起到了良好的促進促進作用。

注釋

①數據來自economy.gmw.cn/newspaper/2014-11/21/content_ 102151950.htm。

參考文獻

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[3]韓喜平，金運.二元結構下農田水利建設投融資體系構建[J].理論探討，2015（03）：91-94.

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[5]王莉，孫小燕.小型農田水利財政投入機制研究[J].工會論壇，2013（05）：97-99.

[6]連英祺.我國農田水利建設的融資方式選擇研究[J].農業經濟問題，2012（01）：88-92.

[7]馬威，唐在富.當前我國農田水利建設的路徑突破[J].農村水利，2011（12）：4-7.

作者簡介：卓子翔（1995-），男，土家族，湖南張家界人，湖南農業大學經濟學院金融系學生，研究方向：金融學；劉輝（1974-），男，土家族，湖南慈利人，博士，博士后，教授，研究方向：農業經濟理論與政策、制度與創新。