財政分權對教育供給的直接與間接影響及其機制

黃夢云

【摘要】政府對教育供給的水平將極大的影響到一國教育水平的發展，以致影響一國未來經濟水平。在財政分權改革的背景下，本文通過理論分析和實證檢驗，構建教育供給、財政分權、公共投資指標，研究財政分權對教育供給的直接和間接影響，分析其作用機制。實證證明財政分權對地方政府的教育供給具有直接正向作用，但地方政府的過度公共投資和縣級政府的財政困境對分權效應有抑制作用，導致財政分權間接地降低了教育供給。

【關鍵詞】財政分權 教育供給 交互效應

一、論文背景

自1994年逐步推進財政分權改革后，地方政府掌握了包括25%增值稅，大部分企業所得稅，個人所得稅及一些財產稅的財政收入。同時，在一級政府、一級預算的財政預算管理體制下，地方政府作為相對獨立的預算主體，由同級人民代表大會審核政府預算，支出自主性大大提高。到2014年，地方政府的預算收支分別占國家財政收支的54.1%和85.1%。地方政府的支出已經是影響社會公共品供給的重要因素。然而，財政分權后公共服務的提供效率是否得到了提高，分權對公共服務的效率的影響方向、程度和機制如何，本文試圖以教育為例，通過理論分析和模型構建對此進行探討。

西方財政分權理論認為，相比中央政府，地方政府能更有效地供給公共品，將財政權力在中央和地方政府之間分割能夠提高公共品的攻擊效率，從而改善社會整體福利。然而基于西方財政分權實踐的實證研究普遍認為分權有利于教育、衛生等基本公共服務水平的提高，針對發展中國家的實證檢驗卻得出了不同的結論。喬寶云 （2005）提出財政分權下，貧困地區將損害衛生、教育等公共品的供給，而將財政資源用于投資環境的改善以吸引外資。盧洪友、李凌（2006）的實證分析結論認為貧困地區為了促進經濟增長，同時獲得更多的轉移支付，將擴大生產性支出，壓縮諸如教育、衛生這類公共服務的供給。劉芳（2008）認為教育分權降低了國家財政性教育經費中中央支出所占比重，同時減弱了粘蠅紙效應對政府財政支出增加程度的影響，從而導致義務教育供給總水平的下降。

二、理論框架

西方財政分權理論建立在西方國家公共服務的提供方式，聯邦制體系，政府選舉方式，人口流動等制度和文化因素的基礎上。中國的政治、經濟制度，文化環境等都與西方存在較大的差異，財政分權的優勢是否能在中國產生作用，產生什么樣的作用，通過怎樣的機制作用，這都是值得學界探討的問題。

首先，中國省級地區之間存在巨大差異，分權賦予地方政府更多的財政資源，更高的財政自主程度的同時，地方政府也承擔了更多的事權和財政支出。隨著財政分權的推進，地區之間的競爭更加激烈。在財政資源有限的情況下，為了在激烈的經濟競爭中勝出，地方政府可能傾向于將財政資源和優惠政策向改善投資環境、生產性支出等事項傾斜。教育、衛生、醫療等公共服務短期內需要大量財政資源的投入，增長效應是長期、間接的，這可能降低地方政府對公共服務供給的積極性。

其次，分稅制改革以來，基層政府往往承擔直接的支出責任，又沒有足夠的直接財源保證。2010年，中國縣級財政預算內收入占全國財政收入的14.46%，而縣級財政預算內支出占全國預算支出的33.31%。分權賦予其沉重的財政支出負擔和事權責任，卻沒有與之相匹配的財政收入來源，從而減少了公共服務的供給。

綜上，本文認為財政分權對公共服務供給的負面作用可能來源于兩個原因：一，財政分權賦予地方政府過度的自主權，在缺乏監管的條件下，地區間的競爭促使投資支出擠占了公共服務支出；二，財政支出責任下沉導致基層政府財政負擔過重，嚴重的資金缺口導致公共服務供給不足。在論文的后續部分，本文將通過建立模型，用數據檢驗理論猜想。

三、實證檢驗

本文數據均來源2000年至2012年的《中國財政年鑒》，《中國教育經費年鑒》，《中國縣（市）社會經濟統計年鑒》，國家統計局數據資料，基于2000年至2012年31個省、市、自治區經過處理的面板數據進行計量的經驗分析，模型構建如下：

因變量Edu以公共財政預算教育經費占社會生產總值的百分比數衡量政府對教育供給水平。自變量分為三組：

第一組衡量財政分權對政府教育供給行為的直接影響，包括：省級分權度FDPit、省內分權度FDLit、縣級政府的財力支持能力FDLssit、公共投資INVit；

第二組衡量地方政府投資支出與省級政府財政分權的交互效應對政府教育供給行為的影響，包括：省級分權指標和公共投資指標的交互項FDP_INVit；省內分權指標與縣級政府財力支撐能力的交互項FDL_SSit。

第三組變量為控制變量：包括人均GDPit和人口密度POPENit。

（一）描述性統計

根據各變量的描述性統計，我國各省的教育經費投入仍然較低，統計區間內全國預算內教育經費占GDP比重為3.13%，但各省際差異較大，隨著時間的推移指標也存在變動。財政分權指標均值為0.81，說明我國省級分權程度較高，省級財政自主性較強。另外值得注意的是指標FDLSSit，均值約為2.81，意味著縣級財政支出平均為縣級收入的近三倍。

（二）模型檢驗結果

對面板數據進行豪斯曼檢驗顯示p值小于0.0001，面板采用固定效應進行檢驗，模型結果如表1。

從模型結果來看，隨著更多指標的加入，模型更為完善地揭示了教育供給水平與財政分權的影響機制。省際分權指標FDPit的系數為正，指標FDP_INVit的系數為負，且非常顯著，說明財政分權直接促使政府教育供給水平的提高，但固定資產投資在經濟中所占比重越高，即政府越注重生產性支出時，財政分權對教育供給的促進作用也被削弱了。當地方政府將更多的財政資源投入到生產性領域時，不僅將直接擠占了用于教育供給的資金，還進一步影響財政分權對公共服務供給的正效應，甚至可能導致財政分權對教育供給的正向影響全部被抵消。即地方政府的公共投資行為擠占了改善社會福利的教育供給，在總體上造成了地區政府對教育供給程度的下降。

指標FDLit、FDL_SSit說明在當前縣級財力嚴重不足，無法自主承擔龐大的縣級財政開支的情況下，省以下的支出分權程度越高，縣級政府的負擔越重，教育的供給能力就越弱。而在同樣的支出責任下，縣級政府的財政收入相對于支出越少，教育供給水平降低地越多。

其次，人均GDP的系數為正，反應了地區經濟實力對政府教育供給的影響，也印證了前文所述，地區間經濟差異可能進一步加重教育供給差距。人口密度對數的系數為正，這與已有研究和主流觀點相符，在人口稠密的地區，對教育的需求更大，基于公民意愿和地區發展，地區政府對教育的供給水平就越高。

四、結論

地區公共服務的供給水平往往高度依賴于當地政府行為。財政分權改革一方面促使地方政府發揮資源配置作用，更好地提供教育，但另一方面也賦予了地方政府更高的自主性。由于“用腳投票”和“用手投票”機制難以在中國實現，居民對公共服務供給的反饋不能約束地方政府，地方政府獲得的財政權力和自主權就失去了最直接、最有效的韁繩，公共服務的供給水平并不一定能夠得到保證。

實證模型中對財政分權及其與政府公共投資行為的交互效應的分析表明，如果在地區之間的競爭中，地方政府選擇將財政資源向公共投資傾斜導致教育支出被擠占。此時財政分權程度越高，則地方政府的自主性越強，地區之間的競爭更激烈，進一步導致地方政府為實現經濟增長指標不計成本地進行公共基礎設施投資，忽視教育公共品的供給，導致社會福利的降低。另一方面，省級政府對財源的攫取和支出責任的下沉給縣級政府造成了沉重的負擔，導致公共品供給水平的下降。在當前縣級財政困局的情況下，基層政府的財政收入遠不足以負擔基層民眾所需的公共服務支出。省以內的政府體系中，縣級政府承擔的支出比重越大，教育的供給越少。

針對以上結論，本文提出的建議如下：

第一，建立全面的約束監督制度，確保地方政府均衡地實現資源配置。財政部門可與其他職能部門合作，建立一套易于量化的制度體系，對地方政府的公共服務供給，經濟發展，社會管理職能發揮進行有效的績效監督，加強對地方政府行為的約束，保證經濟的長效發展。

第二，地方政府財權與事權相對應，保障公共服務的供給能力。只有賦予縣級政府與其支出責任相應的財政收入，才能有效地發揮地方政府供給公共服務的優勢。可以采取增加轉移支付，增加財源和合理科學的劃分各級政府之間支出責任分配的方式，使地方政府的財政權力和支出責任匹配起來。依據我國區域經濟發展水平和各地政府財力的差異以及教育供給現狀，應當建立中央和地方分項目、按比例的教育經費保障機制。

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