經濟新常態下我國社會保障制度改革探究

譚宗梅

摘 要：新常態是當前我國經濟社會發展的階段性特征。經濟新常態下我國社會保障建設也面臨“新常態”。為了適應經濟發展新常態，必須深化社會保障制度改革，著力破解影響社會保障持續健康發展的制約因素，積極推動社會保障運行的規范化、科學化水平。

關鍵詞：經濟新常態；社會保障制度；改革

中圖分類號：C913.7 文獻標志碼：A 文章編號：1002-2589（2016）07-0010-02

新常態一詞早在2009年就已經出現，國外經濟學家用它來形容2008年全球性金融危機后世界各國經濟增長速度放緩的狀態。2014年習近平總書記在河南省考察時首次用新常態來描述當前我國經濟發展的階段性特征，并強調要“適應新常態”，在戰略上保持對我國經濟增長速度放緩的平常心態。這對我們正確認識當前和今后較長一段時期內的經濟發展新形勢具有重要意義。在經濟發展新常態背景下，我國社會保障制度也面臨“新常態”，必須對其深化改革，才能使其適應經濟新常態這個“大邏輯”。

一、新常態下我國經濟發展的“新狀態”

1.經濟增長速度平緩回落，但并未引發整體性通縮。2008年爆發了全球性金融危機，導致之前一直維持在平均10%增速的我國GDP開始平緩回落，如2008年增速為9.63%，2009年增速為9.21%，2010年增速為10.45%，2011增速為9.3%，2012年增速為7.65%，2013年增速為7.67%，2014年增速為7.4%，2015年增速為6.9%。從以上數據可以看出，2008年以后，我國GDP增速整體上保持了穩定增長態勢，而且增速平緩回落的趨勢非常明顯，除了2010年增速達到10%以上，其他幾年都在10%以下，有專家預估2016年增速可能降至6.6%。而就CPI漲幅情況來講，國家統計局數據顯示，2008-2015年分別為：5.9%、-0.7%、3.3%、5.4%、2.6%、2.6%、2.0%、1.4%。從數據來看，2015年全年CPI漲幅創下自2009年負增長以來6年新低。經濟學家預計，2016年我國物價仍將保持低位走勢，全年CPI漲幅可能在1.6%左右。數據表明，2011年以來我國CPI漲幅一直保持在3%以下的低位，這說明我國居民消費價格指數浮動性較小。由于GDP增速平緩回落，以及CPI指數浮動較小，這使得自2008年以來我國經濟并未出現整體性通縮現象，從而為國民經濟發展的恢復創造了有利條件。

2.就業形勢持續穩中向好，第三產業對經濟的拉動效應強勁。2008年以來，由于我國經濟增速的快速回落，出口出現了負增長，大量農民工返鄉，經濟面臨“硬著陸”風險。為應對這一困局，中央政府實施了以4萬億投資為核心的一系列宏觀調控政策，使我國整體的就業形勢沒有出現惡化，勞動力需求持續略大于勞動力供給。從崗位空缺和求職人數的比率來看，2008年為2.61：1，2009年為3.53：1，2010年為2.92：1，此后幾年一直維持在2：1的水平，崗位空缺總體上略大于求職人數，這表明我國整體的就業形勢持續穩中向好。與此同時，我國第三產業發展迅速，對經濟的拉動效應日益明顯，占GDP的比重以及對GDP的貢獻率不斷提升，成為吸納就業的主力。如2013年我國第三產業占GDP的比重達到46.1%，對GDP的貢獻額達3.17萬億美元，首次超過第二產業。2014年第三產業占GDP的比重更是達到49.3%。特別是現代物流、金融保險、文化產業、創意經濟、科技服務、信息咨詢等行業表現十分強勁，經濟效益持續可觀，提供了大量的就業崗位，對經濟的拉動效應更加凸顯。

3.金融信貸行業運營質量良好，但潛在風險持續增大。金融信貸業在我國起步比較晚，起點非常低，但因受行政宏觀調控的影響，發展速度很快。我國加入WTO以來，政府逐步放寬了金融信貸業的具體運行環節的管制，銀行業、證券業、保險業、信托業等行業逐步走向規模化、產業化、規范化，運行態勢日益加強，運營質量逐步提高，在調節國民經濟、助推產業拓展、均衡財政收支等方面發揮了積極的效用。雖然受全球性金融危機的影響，自2008年以來我國金融業對外投資總額和頻度都呈短期下降趨勢，但是由于我國經濟的平穩發展，無論對外還是對內的金融信貸業務從2010年起就已經進入恢復提速期，運營質量也逐步提升。就人民幣存貸款的M2來看，2010年增長率約為7.9%，2011年增長率為10.4%，2012年增長率為19.3%，2013年增長率為19.1%，2014年增長率為17.1%，2015年增長率為13.3%。這些年人民幣存貸款的M2增長率數據表明，我國金融信貸業整體運營態勢平穩。正因為金融信貸業運營質量良好，才使企業的財務經營有了穩定性保障。特別是在資產購置、資本融通、現金流量、利潤分配等重要指標上，信貸不良率得到了有效控制。但是，即便如此，“由于投資過于集中、資產負債率過高、經營成本激增，我國金融信貸運作的潛在風險也在持續上揚。”[1]因此，這種潛在風險持續增大的趨勢，也提醒我們，在金融信貸具體運營方面要注重多元化投資，多投資在國內運營良好的第三產業上。

二、經濟新常態下我國社會保障建設面臨的“新常態”

1.經濟結構調整和優化升級導致困難企業參保繳費能力下降。經濟結構調整和優化必然會給部分困難企業帶來不利。當前，我國經濟結構長期以來積累的矛盾和問題集中暴露出來，部分企業生產經營困難，具體表現在部分行業由于產能過剩而出現大面積虧損，一些規模以上工業企業經營成本上升、銷售和利潤下降；一些高能耗、低成本回報的企業面臨破產重組；中小企業融資困難，資金需求得不到滿足，運營條件差。因為企業生產經營困難，所以其替職工參保繳費能力明顯下降，難以保證其參保繳費的持續性和穩定性。“據統計，2013年職工基本養老保險中斷繳費人數達3 064萬人，比上年增長12.7%，中斷繳費人數的增速高于參保人數增速的7.1個百分點。”[2]隨著我國經濟下行壓力增大，將會有更多產能過剩的企業在結構調整和優化升級中面臨破產重組，這些企業的職工可能脫保和斷保的現象還會持續發生。

2.經濟增長速度放緩導致政府對社會保障的資金投入難以增長。前些年，由于我國經濟的快速發展，國家的財政實力變得強大，政府投入到社會保障等民生事業上的錢也增多了。如城鄉居民養老保險、城鎮居民基本醫療保險、新型農村合作醫療、農村最低生活保障等方面的制度建設進展順利，這都是以殷實的國家財力為基礎的。但是由于我國經濟增速放緩，政府公共財政收入的增速也隨之下降，財政部相關數據顯示，“2015年全國一般公共財政收入152 217億元，同口徑增長5.8%，比上年回落2.8個百分點。5.8%不僅創下了1988年以來我國財政收入的最低增速，也低于同期GDP增幅6.9%的水平。”[3]由于經濟增長方式的調整，地方政府不像前些年那樣“不差錢”了，加上我國社會保障制度建設仍處于起步階段，因為福利剛性使現有待遇水平難以下調，資金投入遠未到位，政府社會保障支出壓力持續增大。而且，民生事業涉及面很廣泛，政府財政支出不僅要加大社會保障投入，還要考慮其他民生事業的投入。由此可見，我國經濟增長速度放緩的現實情況，直接影響到政府對社會保障投入的增長。

3.人口老齡化加速和醫療消費水平提高導致養老、醫療的支出壓力增大。我國城鎮職工的基本養老保險待遇已經連續10年提高，但因尚未建立起待遇正常調整機制，使得待遇調整全靠政府定奪，很難做到精算平衡，從而造成了多個省份基本養老保險基金出現嚴重的收不抵支現象。如在2014年，全國31個省份，如果扣除當期財政補貼，只有8個省的養老金征繳收入大于支出，還有23個省出現了收不抵支的狀況。除了當期養老金收支壓力以外，隨著我國人口老齡化加速，未來在養老金的收支平衡上壓力將會持續增大。與此同時，隨著我國醫療保險待遇水平和醫療消費水平的不斷提高，醫療保險基金的支出壓力也與日俱增。這些年來，我國醫療衛生費用增長迅猛，全國衛生總費用從2001年的5 026億元增長到2014年的35 378.9億元，人均衛生總費用從2001年394元增長到2014年的2 586.5元。醫療消費水平提高得如此之快，一方面加重了民眾的醫療支出負擔，另一方面也給醫療保險基金的收支平衡造成巨大壓力。如2013年城鎮居民醫保、城鎮職工醫保、新型農村合作醫療政策范圍內住院費用支出比例分別為66.7%、81.9%、75%，甚至部分地區的支出比例高達95%以上。當然，如果國家財力充裕，能夠承擔得起日益提高的全民醫療消費水平的話，這對民眾來說顯然是好事，但從當前我國的經濟發展狀況來看，要持續達到如上水平確實很艱難。因此，考慮我國人口老齡化加速和醫療消費水平不斷提高的趨勢，必須加快建立養老金和醫療保險基金收支可持續發展的制度。

4.現行社會保障制度的“碎片化”困境使公平性問題更加凸顯。過去，針對不同群體設計制定出不同的社會保障制度，使公平性問題日益凸顯，雖然這些年進行了相關制度改革，但改革畢竟不可能一蹴而就，不同人群不同制度的局面還會持續一段時間。城鄉有別、部門有異的社會保障制度顯然不符合社會主義公平正義的內在要求。既然社會保險是國家提供給公民的基本保障水平的制度安排，那么保障標準就不能有地區間、人群間、行業間的差異。由于我國的社會保障制度建設仍處于起步階段，采取各地因地制宜，實行地方統籌、先易后難的原則，這本身就容易造成城鄉差別、地區差異，這種因制度“碎片化”導致的不公平現象，在社會保障發展過程中也是不可避免的，但必須逐步通過深化制度改革來加以解決。要解決社會保障制度的公平性問題，應該加快建立覆蓋全民的統一的基本保障制度，無論民眾是何身份、來自何地區，都能夠享有同等標準的基本保障。在享有基本保障方面人人平等的基礎上，還要建立能夠滿足不同民眾群體需求的補充社會保險制度，民眾可以根據個人能力自主選擇繳費，從而實現權利和義務的對稱。就醫療保險來講，必須著力整合城鄉醫療保險管理體制，加快推進統籌城鄉的醫保制度，逐步實現城鄉醫療保障待遇的公平。

三、適應經濟發展新常態，深化社會保障制度改革的路徑選擇

1.加強部門分管和協作制度建設，提升社保專項資金的單獨運作效能。要想使社會保障制度適應經濟發展新常態，首要的問題是要整合現有行政資源，提高相關部門工作效率，加強部門分管和協作的交互制度建設，這有利于提升社會保障專項資金的單獨運作效能，從而降低社會保障資金的消耗率和閑置率。如就醫療保險藥品和器材的采購及銷售來講，應該實行政府定價和市場浮動價格相結合，以市場浮動價格為主的價格模式，并單獨設立有行政執法權的主管部門，專門負責對各類藥品和器材進行成本調查、價格監管及違法查處等。與此同時，還要建立和工商行政管理部門協作同步的監管制度，實時對藥品和器材的市場動態進行監督，對那些哄抬價格、惡性競爭、壟斷資源的藥品和器材商家依法進行嚴厲打擊。此外，必須進一步完善各類社會保險的招標競價制度，對招標競價推行全面監管制度，使競標模式在政府部門監管和市場運作相互作用下更加公平靈活、公開透明，對那些暗箱操作的非法招標行為實行嚴厲懲處，確保社會保險招投標市場的健康發展。

2.優化養老、醫療保險基金的統賬結合制度，實現基金收支平衡。早在20世紀90年代初期，我國就開始實行職工養老保險社會統籌與個人賬戶相結合的制度。2000年政府又明確規定要做實個人賬戶，自此之后個人賬戶資金實行單獨積累而不再納入統籌基金。近年來，由于很多省份統籌基金收不抵支，為保證當期養老金發放，有的地方不得不動用了已經做實的個人賬戶資金。因為職工基本養老保險從“現收現付”向“統賬結合”轉變過程中存在的巨額資金缺口尚未得到有效解決，養老金統籌基金的收支壓力持續增大，加上現有繳費水平又難以提高，所以導致各地做實個人賬戶也面臨巨大困難。為解決這一制度困境，十八屆三中全會明確提出要“完善養老保險個人賬戶”，建議不再要求做實養老保險個人賬戶，實行名義賬戶制度，提高個人賬戶的記賬利率，建立健全多繳多得的激勵機制。同樣，對醫療保險繳費劃入個人賬戶的比例也必須進行調整，防止個人賬戶劃入過多而形成沉淀，進一步降低了統籌基金的支付能力，難以維持收支平衡。因此，必須優化養老、醫療保險基金的統賬結合制度，合理減少劃入個人賬戶的資金，并放寬政策規定的支付范圍，以便解決好基金收支平衡問題。

3.改革定點準入審批制度，加強對基金管理和保值增值的動態化核查。在我國社會保障制度建立初期，定點準入審批制度發揮了重要的行業規范引導作用。但隨著社會保障逐步放寬到市場化運作之后，定點準入審批統籌制度由于缺乏靈活機動性而很難有效發揮作用。由此，必須對定點準入審批制度進行改革，加大建立城鄉統籌的一體化合作醫療點力度，還可以適當降低城市的定點醫療點密度，以解決城鄉統籌中資源不足的問題。與此同時，要著力加強對社會保障基金管理和保值增值的動態化核查，特別是在養老、醫療保險方面，要規范費用結算和保障服務，取消行政審批制，實行備案制，以便于參保人員的自主選擇。

4.完善社保聯網“精算”數字化管理制度，提高社保運作的科學化水平。聯網“精算”數字化管理是提高社會保障運作效率的有效途徑。當前各統籌地區聯網“精算”數字化管理制度尚未完善，使社會保障運作效率不高、全覆蓋不足。缺乏科學的聯網“精算”，就會影響養老、醫療等基本保險制度的運作實效，還會影響各類社會福利和救助的有效配置。聯網“精算”是依賴計算機互聯網實行集約化操作，具有高效性和智能化優勢，能夠對收入增長、參保人年齡結構和健康狀況、人口壽命、地方疾病譜以及與社保費用相關的各項統計數據實行準確管理，能夠有效提高社會保障管理的規范化、科學化水平。而且，還可以通過合理引入商業保險經營模式，擴大社會福利發放和救助提供的覆蓋面，使凡屬符合救助條件的民眾都能感受到社會保障制度的公平性。

參考文獻：

[1]張占斌，周躍輝.關于中國經濟新常態若干問題的解析與思考[J].經濟體制改革，2015（1）.

[2]烏日圖.新常態下社保改革取向[EB/OL].[2016-02-02]（2015-

02-02）.http：//society.people.com.cn/n/2015/0202/c136657-

26491798.html.

[3]財政收入增速下降，突破心理底線？[N].北京青年報，2016-02-02.