新形勢下政府海洋管理的角色定位研究

張乃楠　于洋

摘 要：21世紀是海洋的世紀，而適應、引領新常態是當前和今后一個時期我國經濟發展的大邏輯。積極建設海洋強國從本質上講屬于我國在新常態下發展具有中國特色社會主義的一個重要組成部分。這無疑對政府海洋管理角色的定位提出了新的希望，角色定位是否合理、科學，關系到我國海洋發展戰略能否實現。

關鍵詞：海洋管理；政府角色；公共職能

中圖分類號：D63 文獻標志碼：A 文章編號：1002-2589（2016）07-0054-02

我國發展已經告別超高速發展時代，逐漸轉變為穩步增長的新常態階段。同時，海洋不僅僅是人類得以生存與發展的“第二空間”，也是當今各國政治經濟戰略的重要較量平臺。因此，面對全球出現的新形勢、新發展，這既為我國政府海洋管理帶來嚴峻的挑戰，同時也為我國政府角色積極轉型提供了良好的機遇。

一、何為海洋管理

海洋管理屬一般性公共管理部分，大多數國家的公共組織是以政府為主體的，政府組織盡可能地履行職責，對海洋資源的開發利用、海上交通運輸、海洋生態保護等進行管理，是運用各種管理工具，解決現有問題、突發事件及危機預防的一種公共行動。狹義上的海洋管理指國家海洋管理或政府海洋管理，海洋管理是公共組織特別是政府所履行的公共職責，不包括非政府組織機構和群眾。

政府海洋管理具有以下三個一般特征。

第一，政府海洋管理有其特定的實施主體，即由國家或政府、執政黨及其他政治團體所制定并實施。由它所制定的公共政策，代表著一個國家統治階級的意志，突出表現在有其法定的權威性。

第二，相關決策制定的海洋管理有特定取向，為實現統治階級特定的目標或目的，且政策總是在一定的時間內有效，具有時效性。

第三，政府海洋管理作為公共管理的一部分，是解決特定的海洋方面的問題和協調與海洋相關的利益關系而采取的一系列社會活動，不僅涵蓋海洋資源的開發及有效利用，也包括海洋生態環境的保護等環節。

二、重要角色——政府管理

（一）政府海洋管理的現實意義

海洋經濟已經迎來發展的新春天，政府在其中所扮演的角色、如何能進一步強化政府職能、怎樣做才能使管理更富有效率，都是值得我們探究的。

1.海洋經濟能否健康發展依賴于政府管理是否富有效率

一個國家的公共管理應該是科學而富有效率和活力的，它構成海洋經濟可持續發展強有力的后盾，是其得以長效發展的重要動力。因此，政府能不能有效地進行海洋系列活動的管理是海洋經濟能否健康發展的重要前提。

2.政府是海洋生態環境強有力的后盾

從20世紀70年代以來，由于經濟全球化的發展，海洋經濟也隨之發展，同時也帶來了日益嚴重的海洋環境和生態問題，嚴重威脅著海洋經濟發展的步伐。政府作為公共組織的核心載體，有責任承擔起實現海洋經濟可持續發展的艱巨任務。

3.海洋領土保護需要一個有“話語權”的政府

全球化的大趨勢已經讓世界連為一個整體，沒有一個國家可以孤立存在，各個國家地區都相互聯系、相互影響，在海洋經濟不斷發展的同時，伴隨而來的海洋領土區域爭端也日益突出，必須依靠強有力的政府加以協調和解決。

（二）我國政府海洋管理現狀

我國政府海洋管理在歷年改革中雖然克服了一定的弊端，但改革仍沒完全實現，政府提供公共服務的角色定位尚不科學、合理。

1.政府海洋管理角色越位

我國還是發展中國家，大多數沿海地方政府盲目追求經濟效益，忽視海洋經濟的可持續開發，導致政府海洋管理生產越位，對海洋市場管制過多、過濫。

（1）政府海洋管理過多過濫。一方面，中央政府海洋管理部門無法直接對沿海地區政府進行管轄；另一方面，地方性政府海洋管理部門對各自海域有直接領導權，對涉海行業部門管制過多。

（2）壟斷資源，扭曲政府出售形式。政府出售要求政府生產組織和私人生產組織在市場上可以公平競爭，接受公平的規則制約。但是我國目前還缺乏這一意義上的政府出售，更多的則是政府強調市場失靈的普遍性，介入涉海行業部門的各個方面，甚至為了謀求經濟效益、提高政績，制定歧視性的地方海洋經濟政策。

2.政府海洋管理角色缺位

我國涉海行業部門將近20個，政府如何進行有序管理是海洋經濟能否健康發展的不二基礎。然而，我國目前海洋管理體制并不能適應海洋發展要求，中央與地方、地方與地方間缺乏協調，管理缺位現象嚴重。

（1）缺乏健全的政府海洋管理體制。首先表現在海洋管理相關的法律、規章制度不健全，這使得海洋管理沒有可依的法律依據，其管理的權威性大大降低。其次，基于我國涉海行業部門種類繁多，傳統意義上的政府管理體制已經無法滿足轉型時期海洋管理的需要，其管理職責有缺口，導致出現問題，各個部門相互推脫，綜合管理缺乏協調連貫性。最后，管理機構的名稱、級別不對應，導致職能交叉重復，或者職能空白，不能形成一個完整的組織體系。

（2）缺乏科學的管理機制。政府海洋管理上到中央，下到地方，是一個非常龐大的系統體系，要實現海洋的可持續發展，建設海洋強國，必須要有先進的科學技術做支撐。權責關系劃分不明，管理缺乏依據，對海洋資源的開發利用和生態保護尚未形成科學的規劃戰略，對于海洋戰略的目標認定，沒有綜合、統一的評估，相應的協調配合機制也不完善，影響了政府海洋管理的執行力。

（3）地方管理部門力量薄弱。國家海洋局是我國海洋管理體系的中心載體，屬于核心部分，而下設的各個機構分管不同的海上活動。但是地方性的管理機構規模有限，往往管理人員編制較少，機構設置不完備，管理人員素質有待提高，削弱了海洋管理的執行力度，難以負擔將近20個種類的涉海行業部門，從而影響了整體的管理效果。

3.政府海洋管理錯位

海洋管理是一個復雜的系統工程，下設機構紛繁復雜，通常同一個海域內有多個不同的管理部門，錯綜復雜，所管轄的范圍、職能多有交叉，機構冗余，權限不明。這使得我國政府海洋管理政出多門，無法形成統一的歸屬部門，管理效率低下，限制了海洋產業的發展。

（1）管理職能交錯繁雜，權責劃分不明。我國沿海部分地方海洋管理部門設置職能存在交叉情況，這多半是由于地方性政府海洋管理機構歸屬不一、存在分歧，使各個沿海海洋管理部門紛紛各自設立管轄部門，“搶地盤”現象時有發生，導致職能交叉、重疊。

（2）海洋管理政出多門、隸屬不一。我國實行分級管理和分行業管理的雙重管理體制，這就導致在同一片海域內，各個涉海行業部門既要隸屬于本行業的上級領導部門，又要從屬于行政區域內的地方政府管轄。加之我國部分海域內存在多個不同行業、不同層級的管理部門，因而出現海洋管理混亂，盤根錯節，隸屬不一。

三、新形勢下政府海洋管理角色定位的新要求

在新常態、新形勢下，政府對于海洋管理角色的定位可以分為三項內容：第一項是涉及國家海上領土權益的保護（包括政治、經濟領土）；第二項是關于如何能夠可持續開發海洋資源（包括海洋開發、生態保護）；第三項則是海上交通運輸和海洋活動秩序管理。

（一）海洋權益的維護者

海洋不僅為本國提供豐富的自然資源，而且更是代表一個國家主權的尊嚴，是政治斗爭的一部分。國際上為維護海洋權益爭端不斷。伴隨著亞太地區經濟的日益發達，部分地區內部的海洋爭端已經成為地區動蕩的主要源頭，圍繞著海洋，國家間已經展開了政治與經濟的合縱連橫。因此政府作為海洋權益的維護者，多方的政治協調不可少。

（二）海洋經濟的調節器

21世紀是海洋的世紀，但也出現了海洋經濟的法律空白，以及海洋資源無節制地開發和海洋糾紛等問題，阻礙了海洋經濟發展的進程。因此，需要政府出面協調，進行國家宏觀調控，積極建立“有法、有序、有度、有償”的健康海洋秩序，彌補市場經濟的缺陷，避免市場失靈。

（三）海洋公益的志愿者

海洋公益包括的服務有：其一，調解，主要是協調海洋經濟開發各部門、各利益組織的利益關系，盡可能地減少海洋活動沖突；其二，參謀，海洋管理方式已經由粗放型轉變為密集型方向發展，相關政府部門除了直接對海洋經濟活動進行管理，還應該負責前期海洋相關理論的研究，為海洋經濟的開發者提供必要的咨詢、參謀和建議，積極引導海洋開發朝健康的發展方向運行。

（四）海洋秩序的調節者

海上秩序監管主要包括：海上交通安全監管；漁業漁港監管；進出口貨物的監管；人員進出關的監管；海上治安維護；海上沖突和糾紛的解決等。

（五）海洋文化的建設者

除了加強政府海洋管理功能這一“硬件”，也要提高海洋文化的“軟件”。一方面，大力推廣海洋保護理念，普及海洋相關知識，引導公民正確認識海洋。另一方面，加強海洋倫理教育工作，正確處理人與海的關系，在生態建設——海洋經濟發展——海洋環境保護之間保持平衡。

四、結語

新形勢下，要實現海洋強國戰略，必須重視現有海洋管理所表現出來的嚴峻形勢，既要看到挑戰也要建立自信，抓住機遇，打破原有的舊體制，拉開新一輪的政府角色定位序幕，實現政府自身的革命。

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