淺議我國污染場地修復監督管理機制的不足

【摘要】對于污染場地修復的法律制度，多數國家立法是不完善甚至是空白的。我國目前在這方面的立法方面也尚在探索階段，不可避免的會出現不足。本文將從監督污染場地修復的角度，探討筆者發現的污染場地法律法規上四方面的不足，以期我國污染場地修復中監管機制的完善。

【關鍵詞】污染場地；修復；監督管理

隨著經濟的快速發展，我國曾一度提出“退二進三”等加快城市化和工業化的政策。這些政策導致了大批城鎮工業企業異地遷移、破產、關閉的同時，也給城市留下了許多受污染的場地。這些場地多位于城市中，尤其是經濟發展迅速的城市核心地段，周邊有完善的設施與豐富資源。對污染場地的修復和再利用，在一定程度上可以解決城市土地緊張，帶來巨大的經濟、社會、環境效益。但是我國現有的法律法規中關于污染場地修復監督的內容明顯缺乏，且在已有規定中存在一定漏洞與不足。

一、污染場地修復的監管主體職能交叉

場地污染是復合型的污染，既包括了土地污染，也包括場地地下水體污染、固體污染、放射性污染等等。本文將重點放在土壤污染及水污染這兩個主要的污染上。

就水資源而言，場地污染既歸環保部門管轄，又與水利部門有牽扯。根據《環境保護法》和《水污染防治法》的規定，地面水體的水環境質量狀況由環保部門組織監測。但根據《水法》第32條的規定，縣級以上地方人民政府水行政主管部門和流域管理機構應當對水功能區的水質狀況進行監測。由于所有地面水體都屬于水功能區的范圍，也就說現行法律規定環保行政部門、水利行政部門和流域機構都可以對地面水體的水環境質量進行監測。這種三重監測不僅容易引起環保行政部門和流域機構的沖突，而且造成監測人力、物力、監測儀器設備和監測投資的浪費。

就土地而言，土地屬于國家所有，與土地相關的部委就包括了環境保護部、國土資源部、住房與城鄉建設部、農業部、發展與改革委員會。國土資源部有權制定土地利用規劃，合理利用土地；農業部負責農村土地利用以及農產品安全；環境保護部門對土壤污染進行監管。雖然各個職能部門的監管職責有所側重，但不可避免的有職能交叉部分。

這種“多龍治水”的體制，表面上加大了污染場地修復的力量，實則人為降低了對修復的監管效率，導致多個機構職能交叉，各有關管理部門各自為政，各部門趨利避害，有利則相互爭權，有害則相互推誘。

二、現有規定中對被監管主體的確定難以實現

對于污染場地責任人義務，2009年，環保部發布了《污染場地土壤環境管理暫行辦法（征求意見稿）》（以下簡稱《暫行辦法》）第八條規定：“污染場地責任人應當承擔污染場地調查評估和治理修復的義務，并負擔有關費用。因改制或者合并、分立而發生變更的，污染場地責任人所承擔的調查評估和治理修復責任，依法由變更后承繼其債權、債務的單位承擔……由于歷史原因不能確定污染場地責任人的，污染場地由有關地方人民政府依法負責調查評估和治理修復，并負擔有關費用。”看似法條中清晰地規定了公眾可監督的污染場地修復的主體，但是結合到實踐經驗，“誰”才是被監管的主體就難以確定了。

首先，《暫行辦法》中規定污染場地責任人是造成場地土壤污染的責任人或污染場地土地使用權人。土地使用權人是指取得土地使用權后，自己使用或者依法轉讓和出讓的人。如果土地使用權人和污染者是同一主體，這無可厚非；如果土地使用權人和污染者不是同一主體，土地使用權人僅僅是轉賣了土地使用權而承擔了跟污染者同樣的、不分先后的責任，這對土地使用權人就顯得過于嚴苛了。其次，實踐中場地污染從發生到發現，歷經的周期長，在此期間場地的使用可能幾經變更，且場地上從事的生產經營活動可能不盡相同，究竟是“誰”造成了場地的污染很難考證。即使有證據顯示是“誰”造成了污染，但此時企業可能已經合并或者分立，解散或者破產了。讓企業改制時沒有明確污染場地治理責任的企業，再承擔數十年前并非由其造成的污染責任，顯然有悖于公平正義。最后，在“誰”無法考證的前提下，修復污染場地的責任是否就要落到地方政府身上呢？其實這在實踐中也是很難處理的。企業在原先的沒有污染的土地上進行生產，賺取相當的利潤后可能解散、分立等。而污染多年后才顯現出來，此時政府已找不到可以承擔責任的主體。這可能導致政府無力承擔、不想承擔的情形。一方面，場地修復需要大量資金，而政府在無力承擔的條件下，法條依然不能落實。另一方面，由于地方政府的主要目標是發展經濟，這和地方長官的政績緊密相連，因此政府并不真正關心場地污染修復的狀況，有時甚至為了地方經濟增長，還專門引進一些重污染但能拉動GDP的企業。

基于“誰污染誰治理”無法實現，有的學者提出了“誰受益誰承擔”的理論。看似找到可以承擔修復責任的主體，但是仔細推敲，這樣確定主體的方式，不僅會縱容真正的污染者，而且無形中增加了后續土地開發者的成本，打擊后續開發者修復場地的積極性。

三、缺乏對公眾的知情權、場地修復的公眾監督機制的規定

公眾的知情權和監督權是對場地污染最廣泛的監督。但是在這方面，當前我國法律法規規定明顯不足。這其中的原因當然是多方面的。

主觀上，由于場地污染的隱蔽性與潛伏性，公眾的風險意識也相對薄弱，沒有意識到場地污染對身體健康和環境產生的傷害。客觀上，雖然我國《暫行條例》規定了污染檔案制度：縣級環境保護行政主管部門負責對污染場地責任人報送的土壤調查評估和治理修復等相關技術文件進行備案，建立本行政區域內污染場地檔案，并在省級環境保護行政主管部門備案。但是，由于《暫行條例》沒有正式頒布，這個條文也較為抽象，除了江蘇正在積極探索建設污染場地信息庫外，污染檔案制度基本還未建立。換而言之，在這種缺少污染場地信息公開，公眾沒有正規的渠道了解當地場地污染的情況下，更不要提讓公眾參與到環保建設和環境監督中來了。

四、監督的法律法規空白或者已過時

在現行的法律體系中，已經制訂了防治大氣污染、水污染、海洋污染的單行法律，但是對于場地污染這種復合型的污染，缺乏相應的法律法規，尤其是在法律層面上基本是空白。即使是2009年的環保部發布的《暫行辦法》也只是處于征求意見階段，不得不說這是對幾年來日趨嚴重的“毒地事件”的一種漠視。

拋開談論污染場地的專門立法，就現有的法條而言，也不盡人意。一方面只是零星分散在不同的法律法規中，不能形成污染場地修復的系統，另一方面也缺乏具有可操作性的細則、有威懾力的責任追究條款。這種情況下，地方相關部門在污染場地的治理與修復中無法可依，只能依靠政府行為，依靠相關部門之間的協調來解決問題，無法做到責任到位、權責明晰。

此外，部分法條還嚴重滯后。例如現在還在適用的《土壤質量環境標準》是1995年頒布的，只適用于農用地，而且只規定了10項污染物。連土壤是否不安全都無法判斷，更談不上在土壤不合格時進行修復了。不得不說，上個世紀90年代的污染物種類已經和現在相去甚遠，已經不能滿足當代工業農業發展需要了，亟須法條更新。

【參考文獻】

[1] 陳曉景. 論流域水污染防治中的監督管理機制[C]. 水污染防治立法和循環經濟立法研究——2005年中國環境資源法學研討會論文集， 2005，8.

【作者簡介】

吳冰凌（1990—），女，漢族，福建人，碩士學位，上海政法學院2014級碩士研究生，主要研究方向：法學理論。