影響農民工社會保障權益實現的制度因素分析

趙排風

摘 要：農民工社會保障水平的提高有利于農民工的市民化，有利于新型城鎮化進程的推進和城鄉統籌發展。目前，我國農民工參加社會保障的比率仍然比較低，影響農民工參加社會保障的因素是多方面的，主要有制度本身的碎片化問題，養老保險關系轉移接續困難問題，一些法律法規的約束性、協調性不足問題等。對此，必須采取切實有效的措施，確保農民工社會保障權益的實現。

關鍵詞：農民工；社會保障；權益；制度

中圖分類號：C913.7 文獻標志碼：A 文章編號：1002-2589（2016）07-0093-02

城鎮化是我國當前及未來一段時間經濟發展的最大紅利，城鎮化的實質是農民工的市民化。目前，新生代農民工已經成為我國農民工隊伍的主體，相對于傳統農民工，他們的市民化愿望更加強烈，但他們的城市融入之路充滿艱辛，在影響農民工城市融入的諸因素中，社會保障權益缺失是重要因素之一，而農民工社會保障權缺失的重要原因是相關法制的不健全和已有法規的執行不到位。如何采取切實的措施，確保農民工社會保障權的實現，已成為政府和學術界關注的重要問題。

一、城鎮化進程中農民工社會保障問題的重要性

1.有利于“以人為中心”的新型城鎮化進程的推進

中國共產黨第十八次全國代表大會指出：必須堅持走中國特色新型工業化、信息化、城鎮化、農業現代化道路，推動四化同步發展[1]。李克強總理指出，新型城鎮化的核心是以人為中心。所謂“以人為中心”的城鎮化，就是在農民工城市融入的過程中，能夠享受到和市民一樣的公共服務，關注農民工的社會保障及子女入學等和農民工切身利益相關的問題，讓農民工進得來，留得住，不再對未來擔憂，安心在城市工作和生活。

2.有利于農業現代化的推進和城鄉和諧發展

完善的社會保障有利于增強農民工的城市認同心理；有利于提高農民工在城市的抗風險能力，降低預防性儲蓄，促進農民工消費能力的提升；有利于降低農民工對土地的依賴，促進農村土地流轉和適度規模經營，推進農業現代化和城鄉一體化進程。

3.有利法治、公正、有序的現代社會構建

完善農民工社會保障立法，嚴格執法，有利于社會公正，有利于社會的穩定、有序、和諧，有利于現代社會治理結構的完善。

二、目前影響農民工社會保障權益實現的主要制度因素

2014年底，我國農民工總量已經達到2.74億，但僅有不到30%的農民工參加了城鎮社會保險。河南省外出務工的農民有2 800萬人，在省內務工的1 600萬人中，參加城鎮職工養老保險的不到50萬人，參加醫療保險的不到70萬人，參加工傷保險的剛過了200萬人，和農民工群體的數量嚴重不成比例[2]。農民工社會保障權益缺失的制度因素主要有以下幾個方面。

1.農民工社會保障制度碎片化問題

2010年《中華人民共和國社會保險法》頒布前，我國各地實行的農民工社會保障制度大體上可以劃分為四種模式：一是城保模式。這種模式的特點是直接把農民工納入城市職工社會保障體系，實行這一模式的主要有廣州、深圳、鄭州等城市。二是在城鎮職工社會保險基礎上形成的雙低模式，實行這一模式的主要有北京、杭州等城市。三是專門針對外來務工人員設計的綜合保險模式，實施這一模式的主要有上海、成都等城市。四是把農民工納入農村社會保障體系的農保模式，該模式主要是在一些鄉鎮企業較多，村集體經濟實力較強，農村社會保障水平較高的城郊實施。不同模式在參保項目、交費基數、交費比率、待遇享受等方面存在較大差異。即使在同一模式之內，不同地區在具體制度上也有差別，甚至出現一個地區多種模式并存的狀況。如蘇州市，蘇州工業園區農民工參加的是公積金模式，園區外的本地農民工一部分參加了當地的農村社會養老保險體系，省外農民工參加的主要是城鎮職工社會保障體系。各地社會保障制度的不統一，不利于農民工社會保障關系的轉移接續。為確保農民工的社會保障權益，2009年以來，與農民工社會保障相關的全國性的法律法規密集出臺，尤其是2010年10月28日頒布的《中華人民共和國社會保險法》，對我國基本養老保險、基本醫療保險、工傷保險、失業保險、生育保險等社會保險制度進行了明確的規范，明晰了社會保險的統籌層次和社會保險關系轉移接續辦法。該法第95條特別規定“進城務工的農村居民依照本法規定參加社會保險”。為與《中華人民共和國社會保險法》的要求相一致，許多地方對農民工社會保障制度進行了修訂和完善，上海、成都等原來實行農民工綜合社會保險的城市，開始了農民工社會保險從“綜保”到“城保”的轉變。但是，我們也應該看到，農民工社會保障碎片化現象并未完全消除，地域之間、農民工與城鎮職工之間社會保障水平的差異依然存在。如深圳和鄭州這兩個城市都把農民工社會保險納入城市社會保險制度之內，但在具體做法上又有區別。深圳市的農民工只參加養老、工傷、醫療三項社會保險，而鄭州市農民工在參加養老、工傷、醫療三項保險的同時，還可參加失業和生育保險。另外，在養老、醫療、工傷等具體項目的參保費率、享受待遇等方面，不僅這兩個城市之間有所差別，和國家基本制度也有所不同。社會保障制度這種碎片化現象是造成農民工社會保險關系在不同地域間轉移接續困難的重要原因，不利于農民工在不同城市間的轉移就業，影響了農民工的參保積極性。

2.農民工養老保險轉移接續制度的公平性問題

2009年人力資源和社會保障部擬定《農民工參加基本養老保險辦法》和《城鎮企業職工基本養老保險關系轉移接續暫行辦法》并公開向社會征集意見之前，許多地方政府規定，農民工離開務工所在地時，所繳納的社會保險基金可以申請轉移，也可以退回，但只轉移和退回個人繳費部分，這無論對農民工，還是對農民工養老金領取地，都是不公平的。為方便農民工養老保險關系的轉移接續，2009年《城鎮企業職工基本養老保險關系轉移接續暫行辦法》規定，農民工養老保險關系跨地區轉移時，個人賬戶資金可以全部轉移，但社會統籌資金只能轉移12%，8%留在了務工所在地，農民工務工所在地和養老金最后支付地之間的不公平問題依然存在，這種不公是農民工養老基金轉移接續過程中接收地態度不積極的重要原因。

3.針對農民工的社會保障項目有待完善

健全的社會保障制度主要涵蓋社會保險、社會救助以及社會福利三大部分。社會救助是在公民不能維持最低生活水平時，由國家和社會按照法定的標準滿足其基本生活需求的物質援助的社會保障制度。社會福利是以國家或社會為主體，向全體社會成員或社會弱者提供的旨在保證一定的生活水平和盡可能提高生活質量的社會保障制度。目前，我國大多數城市把社會救助和社會福利與戶籍制度掛鉤，農民工由于戶口在農村，難以享受政府提供的社會救助和福利待遇。目前農民工的社會保障主要集中在社會保險中的繳費性項目，一些非繳費性項目如失業保險、生育保險仍把農民工排除在外。

4.相關法律法規的約束性、協調性問題

20世紀90年代以來，我國頒布了許多與農民工社會保障相關的法律和法規，尤其是2010年《中華人民共和國社會保險法》的頒布，使農民工社會保障有了明確的法律依據。但目前我國在農民工社會保障方面仍存在著一些法律法規的規定過于寬泛、約束力不強，以及相關法律法規之間的協同性不足等問題。如2014年12月發布的《關于進一步做好建筑業工傷保險工作的意見》〔人社部發（2014）103號〕規定，維權民工在自己申報工傷期間，發生的工傷待遇等有關費用由用人單位承擔，但沒有明確對“工傷拒賠”的涉事單位的懲罰辦法，造成該規定對“工傷拒賠”單位缺乏足夠的約束力。該法規提到工傷認定所涉及的勞動關系認定，依舊強調勞動合同。由于建筑行業用工不規范，很多工程名義上是分包，實際上是層層轉包，最終落到無資格的包工頭手里，用工單位很少和農民工簽訂勞動合同。雖然文件中補充規定，除了勞動合同之外的其他證據也可以作為參考，但即便有了這些證據，還要經過“一裁兩審”。這種短則一年，長則兩三年的勞動關系認定的法律程序，很少有工人能耗得起[3]。顯然，農民工社會保障問題的解決不僅僅是社會保障本身法制完善和創新問題，同時還涉及與其他法律法規的協調問題。只有各種制度相互配合，發揮合力，才能確保農民工社會保障權益的實現。

三、促進農民工社會保障權益實現的對策

農民工是我國社會轉型時期出現的特殊群體，解決我國農民工社會保障問題，重點應做好以下幾個方面的工作：一是進一步推進以戶籍為核心的社會制度改革，剝除附著在戶籍制度上的各種社會福利，讓農民工和城市市民享受相同的公共服務和社會保障待遇。二是加強社會保障方面的頂層設計，統一全國農民工社會保障制度，加快推進農民工社會保障的全國統籌，以解決農民工社會保障制度碎片化問題。三是在社會保障基金轉移問題上，注重農民工社會保險關系轉出地和接收地之間的公平性，以調動各方的積極性。四是加強農民工社會保障方面的法治建設。2014年黨的十八屆四中全會把會議的主題確定為“依法治國”，充分說明中央對法治的重視。農民工社會保障問題的解決，最根本的是靠法治，即健全相關法律制度，科學立法，加大執法檢查，嚴格執法。在立法方面，應注重農民工的社會保障意愿的調查，使相關法律制度的健全更符合農民工的實際，提高法制建設的科學性和可行性；注重社會保障法律法規與勞動法、訴訟法等其他相關法規的協調統一，以發揮制度的合力，提高執法效率。加大執法檢查力度，嚴格執法，及時處理違反法律法規和侵犯農民工權益的事件，確保農民工的社會保障權益落在實處；加大對用人單位和勞動、社會保障等部門的執法監督和檢查，嚴格執法，確保農民工的社會保障權益落在實處。

參考文獻：

[1]胡錦濤.堅定不移沿著中國特色社會主義道路前進 為全面建成小康社會而奮斗——在中國共產黨第十八次全國代表大會上的報告[EB/OL].[2015-05-12].http：//www.xj.xinhuanet.com/2012-11/19/c_113722546.htm.

[2]“互聯網+社保”讓新生代農民工老有所依[EB/OL].[2015-

05-12].http：//news.ccidnet.com/art/1032/20150616/585682

1_1.html.

[3]柯善北.為建筑工人撐起“保護傘”——《關于進一步做好建筑業工傷保險工作的意見》解讀[J].中華建設，2015（3）.