我國收留養育孤殘兒童的現狀及對策分析

杜曉芳

摘 要：當前，我國收留養育孤殘兒童的現狀堪憂，主要體現為兒童福利院資金不足、民間合法收養率低而非法收養率高、收養的事前實質審查機制和事后監督機制缺失。本文從制度體系、立法體系以及法律責任等方面對上述問題進行分析，最終明確提出建立適度普惠型福利制度、大力推進家庭寄養制度、制定《兒童福利法》并完善相關部門法等建議，以期改善中國孤殘兒童合法權益多受侵害的現狀。

關鍵詞：孤殘兒童；兒童福利；收養；家庭寄養

中圖分類號：C913.7 文獻標志碼：A 文章編號：1002-2589（2016）07-0112-02

“河南蘭考7名棄嬰于火災中遇難，引發了社會對于棄嬰收養問題的廣泛關注，使得孤兒和棄嬰這個群體以刺目的方式進入了公眾視野”[1]，這充分暴露出當前我國兒童福利制度不完善，孤殘兒童的權益保障不足。

一、當前我國收留養育孤殘兒童存在的現實問題

1.兒童福利院資金渠道狹窄，資金嚴重不足。“具有公共管理職能的事業單位，由國家財政全額撥款”[2]。兒童福利院屬于這類事業單位，其運營資金完全依靠當地的財政撥款，隸屬于當地民政局管轄，完全行政化管理，運營模式僵硬單一。由于高度依賴政府財政，導致兒童福利院的資金來源渠道狹窄，而外界人士的愛心捐款實際上是杯水車薪，資金不足導致兒童福利院內部設備不齊全、工作人員的工資低、服務人員數量少且不專業，因而無法從根本上使孤殘兒童的生活質量得到持續有效的保障和改善。

2.孤殘兒童數量龐大，合法收養率低而非法收養率高。我國當前存在著數量龐大的孤殘兒童群體。從民政部門的相關統計看，截至2010年，全國共有71.2萬名“孤兒”，截至2013年，“孤兒”也有57萬名之多[3]。從“嬰兒島事件”足以看出，由于殘疾兒童難治療，大部分人選擇遺棄殘疾兒童，這是導致孤殘兒童數量龐大的直接原因。然而收養人基于經濟成本和情感需求的考慮，多數傾向于收養身體健康的兒童，如此便造成了孤殘兒童收養率普遍偏低的現狀。

同時，據2013年的孤兒調查結果顯示，在57萬名“孤兒”中兒童福利機構僅收養10.9萬名[4]。由此可見，我國孤殘兒童大部分散居于社會。然而根據我國《收養法》，收養人要年滿30周歲且無孩子、被收養人要不滿14周歲才可以進行收養程序，由于大部分事實收養人以及孤殘兒童不符合我國《收養法》規定的收養條件，導致了非法收養孤殘兒童現象的普遍存在。

3.收養的事前審查不足，事后監督缺失。根據我國《收養法》，收養人要具備一定的條件才能成為適格主體。當前我國收養人條件的事前審查制度存在缺陷，收養登記僅進行形式審查，不會實地調查收養意愿人提供的相關書面材料的真實性，缺乏收養條件的實質審查制度，事實上當前的審查制度并沒有發揮其事前篩選與風險防范的作用。再者，我國缺乏對被收養的孤殘兒童的事后保護機制。現實中，被收養的孤殘兒童遇到的最常見的問題是家庭虐待與受教育權的剝奪。依據我國的監護制度，孤殘兒童被收養后，收養人即代替兒童福利院成為新監護人，福利院不再具有監護權，使得收養行為處于監督真空的狀態。收養事后監督機制的缺失，導致部分孤殘兒童即使被收養了仍然處于危險地位，合法權益持續受到侵害。

二、對收留養育孤殘兒童現狀的原因分析

1.殘補型福利制度的保障水平低。當前我國孤殘兒童的福利需求主要通過殘補型的福利保障，缺少適度普惠型的福利保障。殘補型福利是指政府和社會為有“特殊需求”的兒童及其家庭提供的各種支持、保護和補償性服務。適度普惠型福利是指政府或社會針對全體兒童的“普遍需求”，為促進兒童生理、心理及社會潛能的最佳發展而提供的各種服務[5]。

殘補型兒童福利制度具有濃厚的應急色彩，其只有在家庭失靈的狀態下，政府才介入，而且這種介入也是低水平的，特別是針對農村兒童的福利保障更是有限。孤殘兒童福利事業是一項需要社會各部門協調、民間力量配合而完成的復雜工程，政府對孤殘兒童的保障不應該只是在問題出現時進行解決或彌補，而應該形成系統而完善的成套制度，并作為政府進行孤殘兒童福利保障工作的行動指南。

2.缺乏系統性的孤殘兒童立法保障。《2012年中國兒童福利政策報告》指出，我國目前還缺乏系統的兒童保護制度，雖然《民法》《刑法》《未成年人保護法》對此均有涉及，但呈散亂性存在，并不系統。《收養法》雖然專門針對孤殘兒童的收養問題，但是存在眾多缺陷，例如，對收養條件的規定過于僵硬，使得合法收養率低而非法收養率居高不下，收養登記中對收養人缺乏實質審查環節，使得收養程序流于形式化，缺乏事后對收養行為的持續性監督，使得受侵害的孤殘兒童不能得到及時保護。

許多國家和地區很早就已建立了關于兒童福利的專門性立法，例如日本于1947年通過了《兒童福利法》；我國香港地區于1951年開始實行《保護中國兒童福利政策報告》和《兒童及少年條例》；臺灣地區于1973年通過了專門的《兒童及少年福利法》[3]。當前，我國大陸地區還沒有一部系統的《兒童福利法》，由于缺乏從整體上協調各部門權利與義務的法律，各部門權責不明確，相互推諉，使得孤殘兒童的收留養育以及相關福利的落實缺乏持續的支持與有效的保障。

3.對侵犯兒童權益的行為人追責力度不足。法治為近代社會所倡導，然而法治不僅代表著依法維權，也代表著依法懲治侵權行為。當侵權行為人不能被追責時，維權也就失去了意義。權利的維護要有強制性懲罰措施做保障。

雖然我國《未成年人保護法》《婚姻法》《侵權責任法》等法律中都明確規定了父母對子女有法定的監護權和監護義務，例如《未成年人保護法》第10條規定：“父母或者其他監護人應當依法對未成年人履行監護職責和撫養義務。禁止家庭暴力、禁止虐待、禁止遺棄未成年人、禁止溺嬰和其他殘害嬰兒的行為。”然而，現實中仍有大量的孤殘兒童被遺棄，其根本原因在于我國法律對侵犯孤殘兒童權益的行為人追責力度不足。例如我國《刑法》第261條規定，情節惡劣的遺棄行為才入罪，而據相關解釋惡劣情節通常指造成兒童重傷或者死亡。在未造成重傷或者死亡的情況下，通常僅采取批評教育的行政方式進行處理。不能從根源上打擊遺棄行為，懲罰遺棄行為人，導致很多父母抱著僥幸的心態遺棄殘疾兒童。

三、改善收留養育孤殘兒童現狀的對策分析

1.加大對地方福利的資金支持，建立適度普惠型福利制度。孤殘兒童的社會問題的產生根源是社會保障制度不完善，我國不應當止步于補償型福利制度，要向制度化的全面、普遍福利保障制度邁進，而最大的阻力是地方福利資金嚴重不足，這直接導致福利院的設施不完善以及社會救助金的發放不及時，尤其對于開展家庭寄養制度而言，需要更多的資金支持，資金的限制，阻礙了該制度的實施與完善。中央政府首先要做好中央財政資金預算與劃撥，建立對地方孤殘兒童權益保障的專項資金劃撥制度，充分保障地方資金運作充足；同時地方政府要不斷拓展發展渠道，做好資金的分配與利用，在保障并提高孤殘兒童基本生活的基礎上，加強對孤殘兒童個人能力的培養，使孤殘兒童能融入社會，適應社會。

2.大力推進家庭寄養制度，實現政府收養和民間收養的對接。在我國家庭寄養制度是一個新興的模式，對于實現政府收養和民間收養的對接具有重大意義。家庭寄養的最大優點在于既實現了孤殘兒童回歸家庭的目的，同時由于政府對寄養家庭的資金支持，寄養家庭可以免于重大的經濟負擔，使得孤殘兒童得到更好的照顧。

當前，我國要轉變政府對兒童福利事業的行政化管理理念，鼓勵開展家庭寄養。首先，在寄養家庭的選擇上要更加慎重，應當通過走訪或訪問鄰里了解寄養人的相關情況，尤其是側重對寄養人道德水平的檢測，選擇那些真正具有愛心的家庭作為寄養家庭，真正做到對孤殘兒童的人性化關懷。與此同時，要加強對寄養家庭的指導與監督。家庭寄養的性質在于委托，而非收養，所以福利院仍然擔負著對寄養兒童的監護義務，這就很好地解決了收養所解決不了的事后收養監督問題。然而當前家庭寄養面臨著寄養家庭分散、民政部門人員不足、指導和監督不及時的問題。因此解決這個問題的最好辦法就是開展集體式家庭寄養，如社區化的家庭寄養、村集體式的家庭寄養，這樣的寄養模式將寄養家庭有效地集中在了一起，既有利于培養孤殘兒童融入集體、融入社會的意識，又有利于寄養資金的有序發放，便于民政部門對寄養家庭的監督與指導，節省人力物力。

3.制定《兒童福利法》，完善相關部門法。兒童權益保障是兒童福利的重要內容，如果兒童福利制度建設長期滯后，各種惡性兒童侵害事件將無法避免[6]。然而兒童福利建設所面臨的體制、機構、基礎設施和財政預算等問題，僅僅依靠政府條例是很難解決的，必須依靠立法來解決。當前我國關于兒童權益保障的政策法規尚未形成統一規范的國家兒童福利保障體系，政策分散，操作性不強，缺少獨立的兒童福利管理機構、專項兒童福利財政預算等[7]。我國每10年都要發布一個《中國兒童發展綱要》，但是從財政投入規劃來看，其中對兒童事業的投入則相當不足。因此，我國應當盡快制定《兒童福利法》，從根源上確定兒童福利的責任主體、各主體的權利義務分配以及監督管理機制，同時明確兒童福利的內容，確定資金來源渠道，財政投入比例，以及資金的審計、核實等相關事宜，通過立法的規定，為兒童，尤其是孤殘兒童維護權益開辟一條直通車，確保兒童的福利保障工作落實到實處。北師大公益研究院常務副院長高華俊表示，當前我國經濟發展迅速，我國建立較為系統的兒童福利制度的條件已經成熟。

同時，我國也要不斷完善各部門法的規定，尤其是《收養法》，要靈活設置收養條件，鼓勵合法收養，從法律上減少對非法收養的助推力，放松收養條件，加強對收養人的道德水平以及經濟條件的實質審查，加強對收養行為的事后監督，積極推動收養的普遍、合法開展。

參考文獻：

[1]蘭考棄嬰火災遇難續：山東開始普查民間收養機構[N].山東商報，2013-01-11.

[2]曾憲義，王利明.勞動法和社會保障法：第2版[M].北京：中國人民大學出版社，2014.

[3]張春續.在中國想要合法收養孩子有多難[EB/OL].[2016-

01-02].鳳凰網blog.fashion.ifeng.com/article/2385131.html.

[4]全國現有孤兒57萬民政部對兒童福利制度進行頂層設計[EB/OL].中國日報網，[2016-01-02].http：//www.Chinadai

ly.com.cn/hqgj/jryw/2013-08-18/content_9832947.html.

[5]陳云凡.中國兒童福利制度之缺失——四川地震孤殘兒童收養與保護政策分析[J].中國青年研究，2008（12）.

[6]兩會場外建言：盡快制定《兒童福利法》[N].民生周刊，2014-03-05.

[7]燕趙.加快建立困境兒童福利保障制度[N].都市報，2014-

03-12.