交警執(zhí)法的倫理失范及其治理對策

馮李璐

摘 要：交警執(zhí)法權屬于國家公權力，執(zhí)法倫理失范是公共行政權力的一種異化現(xiàn)象，這與交警執(zhí)法人員素質不高、監(jiān)督機制不健全、行政體制不完善、官本位思想嚴重等原因有關，通過加強行政道德教育、強化對權力的監(jiān)督與制約、完善行政倫理制度建設等措施，能夠在一定程度上遏制交警執(zhí)法倫理失范現(xiàn)象的發(fā)生。

關鍵詞：交警執(zhí)法；倫理失范；監(jiān)督機制

中圖分類號：D920.4 文獻標志碼：A 文章編號：1002-2589（2016）07-0116-02

隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，機動車、駕駛人、道路里程數(shù)量急劇增長，道路交通安全形勢日益嚴峻，人民群眾對交通管理的要求也不斷提高。交通管理工作作為與人民群眾切身利益息息相關的行業(yè)特別受到人民群眾的關注，交警能否依法行政、能否以德執(zhí)法都會對群眾的權益產(chǎn)生影響。

一、交警執(zhí)法的倫理失范

交警執(zhí)法是指交通警察行使交警執(zhí)法權管理道路交通的所有活動的統(tǒng)稱。交警執(zhí)法權是一項法定權力，體現(xiàn)了國家意志，其行使主體是依法取得執(zhí)法資格的交通警察，其既含有行政執(zhí)法權，又涉及刑事司法權。交警執(zhí)法權具有以下特點：第一，交警執(zhí)法權具有國家性。其權力來源于國家，是一種法定權力，交通警察無權做出擅自變更、轉讓交警執(zhí)法權等濫用權力的行為。第二，交警執(zhí)法權具有特殊強制性。由于其權力是以國家權力為后盾，受到國家強制力的支持，所以在執(zhí)法過程中相對于其他行政權來說，強制行為更為廣泛，強制手段更為明顯。第三，交警執(zhí)法權具有公共性。一方面體現(xiàn)為交警通過執(zhí)法活動維護公共道路秩序安全暢通，促進社會穩(wěn)定發(fā)展；另一方面體現(xiàn)在交警的服務性職能，如舉辦大型活動時交警需要上路進行交通管制以及節(jié)慶日的保衛(wèi)工作。第四，交警執(zhí)法權具有廣泛性。根據(jù)公安部交管局發(fā)布的數(shù)據(jù)，截至2014年年底，我國機動車保有量達2.64億輛，機動車駕駛人突破3億人，公路通車里程超過423.8萬公里，其中高速公路里程居世界第一。交警執(zhí)法對象量多面廣，涉及社會的方方面面。

交警執(zhí)法倫理失范是指交警在執(zhí)法活動中違反職業(yè)道德規(guī)范，造成公共利益受到損害，是公共行政權力的一種異化現(xiàn)象，其實質在于行政權力主體放棄或違背行政權力的公共性，進行非公共的活動，實現(xiàn)非公共的利益[1]。交警在執(zhí)法過程中存在不同種類的倫理失范，具體表現(xiàn)為以下幾個方面。

（一）濫用職權

合法性原則與合理性原則是交警執(zhí)法的兩大基本原則，這就要求交警執(zhí)法不僅應當準確適用法律法規(guī)、嚴格遵循法定程序，而且應當符合社會的倫理道德標準，將處罰與教育相結合，提高交通管理工作的質量。但在實踐中，有的交警把執(zhí)法的手段變成了執(zhí)法的目的，單純?yōu)榱藞?zhí)法而執(zhí)法，具體表現(xiàn)在執(zhí)法過程中以罰款代替教育，更有甚者將罰或不罰，多罰或少罰當作利益交換的籌碼。

（二）執(zhí)法不公

公正原則作為當今社會最重要的倫理價值判斷，也是交警執(zhí)法倫理價值的重要體現(xiàn)，是執(zhí)法實踐追求的最重要的價值目標[2]。但在實際執(zhí)法活動中交警任意行使自由裁量權影響執(zhí)法公正的現(xiàn)象時有發(fā)生。如交警在執(zhí)法過程中存在同事不同罰，對于同種違法行為采用不同法律條款進行處罰——對違反限制通行規(guī)定的車輛，有的只是罰款100元，有的除了罰款100元之外還要違法記3分。

（三）服務意識欠缺

交警執(zhí)法應該堅持人本原則，充分尊重當事人的人格尊嚴，維護和保障當事人的正當權利，但部分交警執(zhí)法人員以管人者自居，對待群眾態(tài)度生硬，無視當事人的合法權利。如有的交警在現(xiàn)場處罰過程中，不給當事人的陳述和申辯的機會，他們認為這是對自身權威的挑戰(zhàn)。

二、交警執(zhí)法倫理失范的原因

（一）執(zhí)法人員自身素質不高

首先，交通警察作為政府公務人員既具有維護公共利益的本質屬性，又具有公共選擇理論所認為的理性經(jīng)濟人的異化屬性，當其在現(xiàn)實的執(zhí)法過程中遭遇利益沖突時，如果其道德水平不高，就極易出現(xiàn)道德缺失從而導致執(zhí)法倫理失范的現(xiàn)象發(fā)生。

其次，交通警察作為政府的特殊部門，有其自身的職業(yè)特殊性。按照淳于淼泠行政權力的悖論的觀點：一是“行政權力具有強制性，行政權力的強制性給不法官員提供了以權謀私、侵害個人權利和社會公共利益的可乘之機，使行政權力既可以成為保護個人權利的最有效的工具，但同時又是侵害個人權利的最大威脅。”[3]交通警察的日常執(zhí)法過程常常伴隨著行政強制措施，這種帶有強制性的執(zhí)法一方面是維護公共道路秩序的必要手段，另一方面如果執(zhí)法主體道德修養(yǎng)水平不高，就極易因濫用強制措施而導致行為失控現(xiàn)象的發(fā)生。二是“有限政府與行政自由裁量權”[3]。交通警察在日常執(zhí)法中具有一定的自由裁量權，加之執(zhí)法地點的相對流動性這一特殊客觀環(huán)境，如果執(zhí)法人員道德信念不強，就極易導致如擅自改變處罰種類、幅度等執(zhí)法倫理失范的現(xiàn)象發(fā)生。

（二）行政體制不完善

隨著我國經(jīng)濟改革的不斷深入，行政體制改革也在逐步推進，但目前階段仍存在著不少弊端，其具體體現(xiàn)在交警部門方面：一是交通協(xié)管員隊伍編制缺少立法。與迅猛發(fā)展的道路交通形勢相比，交警執(zhí)法人員數(shù)量嚴重短缺，招錄大量的交通協(xié)管員且無相關編制管理辦法給日常的執(zhí)法活動帶來了不少隱患。二是績效考核機制不科學。主要的考核內(nèi)容并不能和各人的付出以及目標形成一個明確的關聯(lián)，使得現(xiàn)有的績效考核評價流于形式，達不到預期的目的。三是晉升制度不完善。交通管理工作要發(fā)展，必須調(diào)動各崗位執(zhí)法人員的積極性和進取意識。但交警部門單位級別較低，領導崗位有限，不可能每個人都能當領導，因此，應進一步探索適合交通管理部門的晉升機制，結合崗位、人員特長進行表彰晉升。建立科技人才表彰機制、交通管理學科專家表彰機制、優(yōu)秀工作者破格晉升警銜表彰機制[4]。

（三）監(jiān)督機制不健全

公安交警部門向來重視監(jiān)督工作，制定了在形式上較為系統(tǒng)和全面的監(jiān)督機制，在推動交警秉公執(zhí)法、熱情服務方面發(fā)揮了一定的作用，但在實際操作中存在不少制度措施很難真正落實，監(jiān)督工作缺乏主動性以及公眾參與的弊病。紀檢監(jiān)察部門由于缺乏必要的獨立性，在行政權力的干預下，對于內(nèi)部出現(xiàn)的問題常常采用“內(nèi)部消化”，對違法違紀查而不實，處而不嚴。監(jiān)督工作往往是在出現(xiàn)違法違紀現(xiàn)象后才被動地介入，失去了工作的主動性，也就失去了其預防違法違紀現(xiàn)象發(fā)生的重要作用。同時，社會公眾未能充分參與交警日常工作的監(jiān)督實踐中，使得監(jiān)督工作的威力和效能大大降低。

（四）官本位和特權思想嚴重

受中國兩千多年封建專制歷史的影響，官本位以及特權思想給交警執(zhí)法工作帶來了負面影響。歷史遺留下來的升官發(fā)財觀念滋生了“說情風”“生意經(jīng)”，“說情風”一旦侵入、“生意經(jīng)”一旦介入，執(zhí)法活動就極有可能發(fā)生偏差，有法不依、執(zhí)法不嚴、違法不究乃至徇私枉法就可能出現(xiàn)[5]。“尊卑有序”的等級觀念，使一些民警以管人者自居，對待群眾態(tài)度生硬、默然視之，最終導致警民關系緊張。獨斷專制，無視當事人的合法權利，在今天的交警執(zhí)法活動中仍然存在，這樣的交通管理工作不僅起不到應有的作用，反而會激發(fā)對立情緒，極易產(chǎn)生沖突。

三、交警執(zhí)法倫理失范的治理對策

（一）加強執(zhí)法人員行政倫理教育

1.樹立執(zhí)法公正觀念。古往今來，中外哲學家都特別強調(diào)公正的重要性。孔子曰：“政者，正也。子帥以正，孰敢不正？”[6]亞里士多德則強調(diào)：“公正常常被看作德性之首，‘比星辰更讓人崇敬。”[7]交警作為政府公務員在執(zhí)法過程中擁有一定的自由裁量權，這就要求交警部門通過日常強化教育培訓、抓好正面典型的宣傳教育來強化交警執(zhí)法人員的公正意識，借助道德規(guī)范約束交警執(zhí)法人員的自由裁量權，并指導其在具體執(zhí)法事務中的行為。

2.激發(fā)行政良心。行政良心是行政人在深刻理解國家、政府及行政機構制定的法律、法規(guī)、政策與道德原則的基礎上，以高度負責的態(tài)度，對自身行政行為的善惡價值進行自我評價和自我修養(yǎng)的心理道德活動過程[8]。行政良心伴隨交警執(zhí)法行為發(fā)生前、行為過程中以及行為發(fā)生后。在執(zhí)法行為發(fā)生前，行政良心會對執(zhí)法活動的動機進行道德衡量，對于符合法律、動機純潔的執(zhí)法行為給以鼓勵，對于違背法律、動機不純的執(zhí)法行為進行否定。在執(zhí)法行為過程中，行政良心對執(zhí)法行為的發(fā)展方向起監(jiān)督、控制作用。當執(zhí)法行為的法定程序出現(xiàn)偏離、道德方向出現(xiàn)偏差時，行政良心會以內(nèi)在的方式予以糾正。在執(zhí)法行為完成后，行政良心會對整個執(zhí)法活動進行檢查和評價。當發(fā)現(xiàn)執(zhí)法行為有違道德，侵害了群眾的利益時，內(nèi)心就會受到良心的譴責，從而不斷地自省，提高自身的道德水平。

（二）完善行政倫理制度建設

行政倫理制度化，就是引入倫理道德規(guī)范約束交警執(zhí)法人員的日常執(zhí)法活動。但道德規(guī)范化需要我們在制定制度時，要充分考慮制度的合理性與可操作性，建立道德代價補償機制和賞罰機制，對于遵守行政倫理道德的執(zhí)法人員，在職務的升遷、警銜的晉升中予以補償，對于違反行政倫理道德的執(zhí)法人員，不僅在物質上予以懲罰而且在精神上也加以懲戒，使他們得不償失。通過強化德行的引導、激勵作用，從而真正實現(xiàn)交警執(zhí)法隊伍整體行政倫理水平的提升。

（三）強化對權力的監(jiān)督和制約

要確保交警執(zhí)法活動符合行政倫理規(guī)范，除了要加強道德教育之外，逐步落實對交警執(zhí)法工作的監(jiān)督至關重要。孟德斯鳩曾經(jīng)說過：“一切有權力的人都容易濫用權力，這是亙古不變的一條經(jīng)驗。有權力的人們使用權力一直遇到有界限的地方才休止。”[9]加強對交警執(zhí)法權力的監(jiān)督和制約應從以下三個方面入手：第一，完善外部監(jiān)督。首先司法機關要切實履行其對交警執(zhí)法的監(jiān)督職責。司法機關對交警的監(jiān)督具有獨立、直接、強制的特性。其次交警執(zhí)法要接受群眾的廣泛監(jiān)督。交警執(zhí)法的相對人就是人民群眾，人民群眾對于交警執(zhí)法工作的監(jiān)督具有及時性、敏銳性和廣泛性，紀檢部門對于群眾的檢舉、揭發(fā)應堅決予以查處并及時公開查處情況。第二，落實內(nèi)部監(jiān)督。健全警務督察機制，針對交警執(zhí)法活動流動性、分散性的特點，突出現(xiàn)場督察，強化隨警督察。交警紀檢部門面對關于交警違法違紀的檢舉，應獨立調(diào)查，對于涉嫌違法犯罪的案件應及時移交司法機關。第三，科學合理設置職權。“只有權力的制約才能保證權力的正常行使。”對實權部門的權力要進行適度分解，實現(xiàn)部門間權力的相互制約。“權力導致腐敗，絕對權力導致絕對腐敗。”對重要崗位的人員要定期進行輪換，實行重要崗位輪換制度。

參考文獻：

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[3]淳于淼泠.從行政權力的本質反思公共行政倫理[J].暨南學報：哲學社會科學版，2006（4）：76-78.

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[8]楊振海.轉型期我國公務員行政倫理失范的原因及其治理對策——由溫州市公務員行政倫理觀調(diào)查引發(fā)的思考[J].中國行政管理，2008（3）：83-85.

[9]孟德斯鳩.論法的精神：上冊[M].北京：商務印書館，1987.