行政事業單位“小金庫”治理探究

陳曄

摘要：“小金庫”問題成因復雜，形式多樣，屢禁不絕，成為滋生腐敗的溫床。本文結合作者近年來治理“小金庫”的工作實踐，分析行政事業單位“小金庫”的幾種表現形式，探討治理長效機制的建立與健全。

關鍵詞：“小金庫”；行政事業單位；治理

“小金庫”是民間俗語，始于上世紀七十年代末財政部組織清理的“小錢柜”，而1986年開展稅收財務物價大檢查時開始俗稱“小金庫”。“小金庫”是指違反法律法規及其他有關規定，應列入未列入符合規定的單位賬簿的各項資金（含有價證券）及其形成的資產。“小金庫”問題由來已久，成因復雜，屢禁不絕，成為滋生腐敗的溫床，嚴重干擾了國家的正常經濟秩序。

一、“小金庫”的幾種表現形式

從近年來開展的專項整治工作實踐來看，“小金庫”表現形式既有原形態又有了新形式。“小金庫”主要表現形式如下：

（一）違規收費、罰款、攤派設立“小金庫”

部分單位利用自身職權和管理對象信息不對稱，巧立名目收取各種費用。如使用收款收據、自制憑證收取活動費、集資費、手續費等各種名義的費外收費；將部分業務委托中介機構，通過中介機構變相對監管對象進行收費；要求監管對象加入指定的學會、協會、研究會，收取會費和活動年費。這些收費大都采用現金形式，收入在收費單位進行核算，全部或部分用于發放職能部門部分人的補助、福利、旅游費、招待費等。

（二）用資產處置、出租收入設立“小金庫”

有些單位未嚴格執行“收支兩條線”管理，以應納入非稅收入管理的資產處置、出租收入設立“小金庫”。如對一些尚未達到使用年限的資產，提前辦理報廢手續，通過賬外處置變現設立“小金庫”；與資產承租方串通，不收取或收取部分租金收入，以在承租方消費或報銷費用的方式獲得資產出租收益，收支不在單位賬面完整核算。

（三）以會議費、勞務費、培訓費和咨詢費等名義套取資金設立“小金庫”

這類“小金庫”形式較為隱蔽，不延伸檢查相關單位難以發現。一是虛構會議、勞務、培訓和咨詢業務，以虛假的經濟合同、內部文件、工作計劃為財務報銷憑證附件，開具發票套取資金設立“小金庫”；二是在單位真實發生的會議、勞務、培訓和咨詢等活動中，通過虛列人數、擴大開支范圍、提高開支標準等手段，套取現金或存放在賓館、酒店、培訓中心、咨詢公司等會務代理和承辦單位掛賬消費。上述業務所開具的發票往往是真發票，但其所反映的經濟業務卻是不真的。

（四）上下級單位之間相互轉移資金設立“小金庫”

這是行政事業單位設立“小金庫”最常采用的方式。行政事業單位憑借其與下屬學會、協會、服務公司等的緊密聯系，以政府購買服務、評估經費、獎勵經費等名義，將部分財政資金以撥作支轉移到下級單位設立“小金庫”；或者在有經營業務收入的下屬單位中列支上級單位的津補貼、業務招待費、購物卡、購物券等支出。上述收支雖然在下級單位賬內核算，但資金的實際使用支配權仍控制在上級單位手中，是上級單位的“小金庫”。

二、建立健全“小金庫”治理長效機制

“小金庫”治理任重道遠，既要治標，更要治本；既要開展專項整治，更要注重日常監管。要綜合運用制度、教育、預防、改革、懲處等手段，構建懲防并舉的“小金庫”治理長效機制，使“小金庫”無處遁形。

（一）完善相應法規，扎緊治理“小金庫”的制度牢籠

2009年“小金庫”專項治理開始前，“小金庫”問題主要對照《中華人民共和國會計法》、《財政違法行為處罰處分條例》中的有關條款，進行財政、財務、會計處理和行政處罰，大多數案件僅在違反財經紀律的層面上予以了處理。2009年《設立“小金庫”和使用“小金庫”款項違紀行為適用〈中國共產黨紀律處分條例〉若干問題的解釋》（中紀發[2009]20號）、2010年《設立“小金庫”和使用“小金庫”款項違法違紀行為政紀處分暫行規定》等兩個文件對“小金庫”的定義和責任人的紀律處分進行了明確，但“小金庫”問題的最終解決，亟待在法治和制度層面上出臺一部專門的法規，對“小金庫”的內涵、外延、執法主體、處罰依據、處罰標準等進行系統而具體的規定，以解決基層執法人員認定難、處罰難的困境，真正做到有法可依、有法必依、執法必嚴、違法必究，提升法律的威懾力和執行力。

（二）加強非稅收入管理，從源頭防治“小金庫”

首先，要嚴格執行“收支兩條線”管理規定，將政府非稅收入依法納入綜合財政預算。除法定專項用途的政府非稅收入實行專款專用以外，實行收支脫鉤管理，不與執收單位支出掛鉤，執收單位不得坐支非稅收入，減少亂收、多收、截留、挪用等違紀違規問題的發生。其次，切實加強收繳管理信息系統建設，落實好各項非稅收入征管制度。政府非稅收入由法律、法規、規章以及設立項目的有關規范性文件規定的執收單位執收，未作規定的，不得委托執收。要真正建立起“執收單位開票、商業銀行代收、財政部門監管”的非稅收入征管體制，阻止“小金庫”的滋生和蔓延。再次，強化收費票據管理，從源頭切斷“小金庫”。

（三）清理下屬單位，鏟除“小金庫”滋生土壤

行政事業單位下屬學會、協會、勞動服務公司等單位，雖然也經過民政、工商等部門批準成立，也有自己的章程和業務范圍，但其主要業務依附于創立這類單位的行政事業單位，法人由創辦單位有關人員兼任，與上級行政事業單位不能劃清人、財、物及職能界限，成為上級單位“小金庫”的蓄水池。因此，要對這類下屬單位進行徹底清理，理順其與業務主管部門在職能、人事、財務等方面的關系，分門別類，查找原因，該撤銷的撤銷、該合并的合并、該脫鉤的脫鉤、該獨立的獨立。

（四）加大日常監督，構建“小金庫”治理保障機制

加強日常監督檢查，落實責任追究制度，是防治“小金庫”的重要保障。要充分發揮財政專職監督機構和審計機關的主力軍作用，推進監督檢查的常態化，結合每年開展的會計監督檢查、專項資金檢查、非稅收入和財政票據檢查、財政預算執行審計、經濟責任審計等日常檢查，重點關注“小金庫”的多發易發環節，加大對“小金庫”的查處力度。

參考文獻：

[1]許維海.行政事業單位“小金庫”治理長效機制建立研究[J].財政監督，2014（09）.

[2]方輝.淺談如何防治“小金庫”[J].財政監督，2014（22）.

（作者單位：海鹽縣財政局）