淺析“人地錢”掛鉤政策及發展思路

劉暢

摘 要：在2016年政府工作報告上，李克強總理明確提出了深化戶籍制度改革，放寬城鎮落戶條件，建立健全“人地錢”掛鉤政策的新發展模式。“人地錢”掛鉤政策與之前相關增減掛鉤政策相比，有助于提高城鎮化發展的質量與效率，凸顯以人為本的新型城鎮化發展道路。該文在剖析“人地錢”掛鉤政策提出背景、實施內涵的基礎上，為實現更加健康、可持續的新型城鎮化發展，在法律完善、戶籍改革兩方面提出了落實“人地錢”掛鉤政策的發展思路。

關鍵詞：新型城鎮化 政府工作報告 土地管理制度 人口城鎮化 戶籍改革

中圖分類號：F299 文獻標識碼：A 文章編號：1672-3791（2016）03（a）-0051-02

改革開放30多年以來，中國城市化進程飛速發展，同時也取得了令世界矚目的成效。進入21世紀以來，中國的城市化率正以每年0.9%的速度增長。據數據統計，截至2015年，我國城鎮化率達到56.1%，城鎮常住人口達到7.7億。“十二五”時期，我國城鎮化率年均提高1.23個百分點，每年城鎮人口增加2 000萬。

然而在高速發展的城市化進程背后，卻帶來了城鎮土地集約利用水平低、土地城鎮化與人口城鎮化發展不協調以及農村耕地、宅基地大量閑置等問題。由于大部分地區仍然慣以“GDP論英雄”的發展思路，盲目追求發展指標，片面強調地方經濟效益，導致城市以“鋪攤子”“攤大餅”形式向外擴張，使得土地利用效率低下，土地浪費嚴重。據統計，目前我國城鎮低效用地占40%以上，處于低效利用狀態的城鎮工礦建設用地約5 000 km2，占全國城市建成區的11%。由于土地城鎮化的快速發展也出現土地城鎮化明顯快于人口城鎮化的現象。有關調查統計表明：1990—2000年，土地城鎮化的速度是人口城鎮化速度的1.71倍；2000—2010年，這一指標上升到1.85倍。而合理的二者比值應在1.12左右（馮長春，2016）。與此同時，農村耕地，以及宅基地、鄉鎮企業用地等建設用地卻由于大量農民工進城務工、農村缺乏足夠的資金來源而大量閑置，“空心村”和“空心房”現象越來越普遍。2012年，《人民日報》曾引述國土資源部的調查稱“我國每年撂荒的耕地近3 000萬畝”（吳秋余，2012）。耕地閑置、拋荒帶來的直接后果是危害我國的糧食安全。此外，據統計，目前我國農村宅基地閑置比例也已達到20%～30%。因此如何合理解決保護耕地以維持基本糧食安全與因城市建設而占用耕地的發展矛盾也成為亟待解決的問題。

大量農民工進城務工，也帶來了“半城市化”現象。“半城市化”是相對于“城市化”而言的，指的是農村進城人口并未真正融入城市社會的狀態（黎智輝，2013）。這表現為一方面農民工進入城市生活，為城市建設做出巨大貢獻，另一方面卻因為戶籍制度不完善等原因而未與城市居民一樣享有平等的住房、教育、醫療等社會保障。在此背景下，如何推進新型城鎮化健康可持續發展，成為政府及學術界討論的焦點。基于提高城鎮化效率和質量的要求，在2016年兩會政府工作報告上，李克強總理提出加快農業轉移人口市民化，深化戶籍制度改革，放寬城鎮落戶條件，建立健全“人地錢”掛鉤的政策。

1 “人地錢”掛鉤政策解讀

“人地錢”掛鉤政策的提出是一個當前中國經濟發展面臨新常態下對城鎮化認識逐步清晰的過程。追溯來源，國家早在2008年就提出“推進城鎮建設用地增加與農村建設用地減少相掛鉤、城鎮建設用地增加規模與吸納農村人口定居規模相掛鉤的試點工作”；2010年，在《國務院關于印發全國主體功能區規劃的通知》中，也提出“探索實行地區之間人地掛鉤的政策，城市化地區建設用地的增加規模要與吸納外來人口定居的規模掛鉤。”但從各地試點及反應的情況來看，這些政策的提出未取得令人滿意的效果。原因可能在于面對中央政府下達的“指揮棒”，地方政府仍因為地方經濟發展利益愿意掙錢而非花錢。

而“人地錢”掛鉤政策與之前所強調的建設用地增減掛鉤與“人地”掛鉤政策相比，更加突出以人為本的新型城鎮化，改變了地方政府以往為經濟發展需求而未真正投入資金推動農業轉移人口市民化的現狀，在新政策中尤其加入了財政轉移支付，降低了地方政府財政負擔壓力，有利于充分調動地方政府積極性。同時新政策有助于吸引農村人口向城鎮轉移，提高城鎮化發展效率和質量。

新型城鎮化是以人為核心的城鎮化（馮長春，2016）。“人地錢”掛鉤政策的實質是指將財政轉移支付與農業轉移人口市民化掛鉤，城鎮建設用地新增指標與農業轉移人口落戶數掛鉤，基建投資安排與農業轉移人口市民化掛鉤，即實現“以人為根本，以業為核心，以地為保障，以錢為支撐。”新型城鎮化下產業與勞動力呈現相互促進的作用，一方面產業結構的聚集與整合帶動大量進城務工農民就業，而農民工則為產業的發展提供充足勞動力。在該過程中，作為另一重要要素的土地起到承載與支撐的作用。“人地錢”掛鉤政策依據土地利用總體規劃和區域城市發展規劃，通過實現勞動力、土地、資本三大要素的流動與融合，起到保證城鎮發展、保護糧食安全、保障農民權益的作用，促進人口與土地資源的合理配置，最終實現城鄉統籌發展。

2 “人地錢”掛鉤政策的發展思路

2.1 在法律層面完善與調整相關法律法規

雖然自2004年修正的《土地管理法》對于規范土地的利用和開發起到了一定程度的規范作用，尤其在土地征收、耕地保護等方面取得了一系列成就，但也需清楚地認識到，隨著農地流轉等現象的普遍以及對土地產權界定要求的更加明晰，《土地管理法》仍留有發展進步空間。《土地管理法》需要進一步完善對一些概念與內涵的分析和認識，做到科學規范，同時對于一些突出的矛盾與問題也要在法律層面上予以保障解決。“人地錢”掛鉤是一項“人往城走、地隨人走、錢隨地出”的政策。對于“人地錢”掛鉤政策，筆者認為同樣需要在法律層面上進行確認，在強調其法律地位重要性的同時規范地方政府行為。此外，考慮到實行“人地錢”掛鉤政策后隨之出現的因大量農民工進城帶來的如耕地拋荒、農地流轉、進城農民工安置等問題也需要通過有關政策與法律予以完善和保障。尤其是針對農地流轉政策，也應以法律層面予以完善。確立農民承包經營土地的物權屬性，明確農地流轉過程中的產權歸屬，對農地的所有權主體和經營權主體的法律關系進行明確界定，成為有效破解農地流轉中各類法律問題的關鍵所在（許國強，2015）。同時，也應逐步實現土地流轉市場的開放化，實現對農村土地資源的優化配置。

2.2 完善我國戶籍制度改革

“十二五”期間，我國人口城鎮化發展取得了令人矚目的成就。然而，在所反映出的大量農村人口向城市人口轉移的現象背后，我們也可以發現，在農民工進入城市之后，仍然主要從事第二、三產業，所謂機會的增加與收入的提高并未帶來生活條件真正改善，同時，社會對于農民工群體的“經濟吸納、社會排斥”的現狀并未有效緩解，農民工的城市適應水平較低，仍處于城市發展底層或半城市化邊緣。探究原因，這些現象的出現可能是由于戶籍制度不合理造成的連帶反應。戶籍制度是城鄉二元結構的基礎性制度，也成為目前阻礙流動人口實現社會融合的主要制度性障礙（李濤，2011）。因戶籍制度不合理帶來了兩大方面的問題：一方面農民工因沒有當地戶籍造成其身份認同感較低，殷娟等（2009）在對長沙市農民工的抽樣調查中發現，新生代農民工無法明確定位自身身份，其身份認同模糊化傾向十分突出；另一方面因為我國城市關于醫療、住房、就業、教育等一系列社會福利都基于戶籍制度之上，進城務工農民工也因此受到在各項公共服務和社會福利安排上面臨制度的排斥。因此，對于“人地錢”掛鉤政策的實施，也需要配合完善我國戶籍制度。只有解決好進城農民工的戶口問題，才能真正實現“人往城走”的發展目標，進而提高城鎮化發展的效率。對于完善我國的戶籍制度改革，其著力點與突破方向應放在如何打破現有利益格局，如何革除其利益分配功能，以及如何配套教育醫療、社會保障等基本福利但不至于使地方財政捉襟見肘這3個方面（杜睿云，2011）。

《國家新型城鎮化規劃（2014—2020年）》中提出，到2020年，我國常住人口城鎮化率要達到60%，戶籍人口城鎮化率達到45%，并且努力實現1億左右農業轉移人口和其他常住人口在城鎮落戶。對于目標任務的完成，“人地錢”掛鉤政策將在順利推進新型城鎮化過程中發揮著關鍵作用，多部門的聯合協作變得尤為重要。對于土地管理工作者來說，應進一步協調好土地城鎮化與人口城鎮化的關系，實行差別化的城市規模和人均占用土地狀況，同時明晰土地產權界定，推動農地流轉，“人地錢”掛鉤政策才得以順利落實。

3 結語

可以看出，“人地錢”掛鉤政策作為2016年政府工作報告的熱點新詞，比起以往的“人地掛鉤”辦法，更有利于解決城鎮化過程中農民工和其他常住人口難以在城鎮落戶、土地利用效率低下、資金不足等實際問題。但為保證“人地錢”掛鉤政策得以順利實現新型城鎮化目標，仍需要國家以完善法律為前提，同時配以戶籍制度改革為保障。

參考文獻

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