當代中國城市社區治理的成就問題與應對策略探析

王偉 李精華

摘 要：如何加強社區治理的科學化，是當代中國特色社會主義事業發展面臨的重大戰略命題。目前，我國城市社區治理取得了很大的成就，形成了基層黨組織領導的多元主體合作治理的新格局。同時，我們也應該看到，在社區治理的過程中還存在著多元社區治理主體關系不明、制度不規范、居民參與度低等一些不容忽視的問題。要以基層黨組織建設為前提，以民生為導向，完善社區治理的法律法規，培育和發展社區社會組織，從而實現城市社區治理與發展。

關鍵詞：中國城市；社區治理；問題對策

中圖分類號：D669.3 文獻標識碼：A 文章編號：1673-2596（2016）06-0096-03

當代中國城市社區治理已經成為黨和政府的重要任務。在新形勢下，如何加強社區治理的科學化，是我國社會主義事業發展面臨的重大戰略命題。目前，我國城市社區治理已取得了較快的發展，形成了基層黨組織領導的多元主體合作治理的新格局。同時我們也應該看到，在社區治理的過程中還存在著一些不容忽視的問題。總結成就，直面問題，對于進一步明確社區治理的發展方向具有重要意義。

一、當代中國城市社區治理取得的階段性成果

目前，我國基本建立了黨的領導、社會協同、公眾參與的社區治理的格局，初步實現了政府引導與社區自治的有機結合。我國城市社區治理取得了較多成就，主要是：

（一）在社區治理中，黨組織的領導與整合作用逐漸加強

中國共產黨不僅是國家建設的領導者，也是國家建設的行動者，只有堅持黨的領導，才能更有效地發揮黨組織的思想引領和政治核心作用。推進社區治理中黨的領導核心作用，是中國社區治理的重要內容[1]。我國近年來在城市社區治理過程中，通過對社區黨組織建設帶動社區治理的發展，通過黨內民主帶動社區人民民主，通過對社區黨組織的先進性建設，提高了社區黨組織的領導能力，在社區中密切了黨與群眾的聯系，社區黨組織引導社區群眾參與社區治理，形成了以黨帶群、促進民生的工作方法，切實加強了社區黨組織對社區的領導和整合作用。

（二）“撤街強社”社區治理模式的發展

“撤街強社”社區治理模式最早出現在2002年南京白下區，撤銷淮海路街道辦事處。撤銷街道辦事處引起社會關注是在2011年的安徽銅陵市，在全市范圍內變市、區、街道、社區四級管理為市、區、社區三級管理。此后，各地進行“撤街強社”的社區改革，形成了武漢百步亭模式、銅陵模式、黃石模式和貴陽模式等[2]。“撤街強社”后政府辦事效率提高，基層社區服務功能提升，使政府職能發生改變。

（三）社會組織成長為社區治理中的一支重要力量

近年來，在政府的指導下，以基層黨組織為領導，經濟、文化、服務各個方面的社會組織不斷的涌現和發展，社會組織成長為社區治理中的一支重要力量。在我國城市社區治理中，社會組織的作用主要表現在以下三個方面：一是承接政府職能轉移，協助政府加強社區管理和公共服務，比如社區社會組織承擔了原來很多由政府和居民委員會的任務[3]；二是參與公共治理，促進社會主義民主，通過發揮橋梁作用，有利于社會成員了解政府政策，促進社區關系和諧和社會穩定的維護；三是促進社會服務的專業化與多樣化，為社會提供更加靈活多樣的社會服務，使我國的社會服務呈現多元發展局面。

（四）社區文化建設得到發展

我國城市在社區治理過程中，重視社區文化的發展，積極建設具有當地特色的城市社區文化，努力提高社區治理的軟實力，為社區治理提供強大的精神力量。目前，我國城市在社區環境文化建設和社區群眾文化建設中都取得了較大的進步。首先，在社區環境文化建設中，加大了對社區文化基礎設施建設，為社區群眾提供文化設施和場地，如文娛活動中心、文化廣場、文化長廊等；其次，在社區群眾文化建設中，積極開展以社會主義核心價值觀為核心的文化教育活動，帶動社區群眾參與，提高了群眾的積極性，豐富了社區群眾精神生活，使社區群眾共建共享社區文化。

二、當代中國城市社區治理存在的問題

應該看到，在當前中國社區治理過程中還存在著多元社區治理主體關系不明、制度不規范、居民參與度低等一些不容忽視的問題。

（一）多元社區治理主體關系不明嚴重影響了社區治理

目前，社區黨組織、居民委員會、業主委員會、物業以及社區社會組織構成了我國城市社區治理的主體。由于各個治理主體對社區進行管理與服務的角度不同，在社區治理的方式和原則上也不相同，難免存在著這樣或那樣的矛盾和沖突，從而導致了社區治理的效率低下，甚至是“社區失靈”。“社區失靈”主要表現在社區管理和服務的缺失、濫用和越位等方面。造成“社區失靈”的原因有兩個：首先是社區治理主體的職能范圍不明，未形成科學合理的管理體系，居民委員會在社區治理中居于主要地位，工作任務繁重，很難承受社區管理和服務的功能；其次是社區治理的主體職能缺乏法律依據，造成治理主體的權威性低，增加了社區治理的難度[4]。

（二）社區治理的規章制度不規范

有法可依是我國實現城市社區有效治理的前提，必須有規范的制度和有效的運行機制作保障。目前我國城市社區治理制度和體制存在缺陷：一是街道辦撤消后，社區自治組織職能范圍缺乏法律上的依據；二是社區內的企事業單位與社區的關系缺乏法律上的依據，社區事務上各自為政，往往造成相互推諉扯皮；三是各種社會組織大量出現，但有效的社會組織管理規范尚未形成；四是在社區治理過程中，缺乏有效的監督管理機制，存在相關管理部門權力過于集中，難以進行監督和制約，容易滋生腐敗，影響社區民主生活。所以必須健全社區治理的法律法規，保障社區治理依法進行。

（三）社區治理中居民參與度低

由于受原街道辦管理所形成的慣性思維和社區居委會缺乏獨立性的雙重影響，我國城市社區居民參與意識并不強烈。大部分居民認為社區居委會仍然是政府在社區的行政機構，而不是實現民主權利的社區自治組織；同時社區居民在思想上也缺乏自我管理的概念，對社區居委會的活動具有較少的參與意識和熱情，導致了社區群眾參與率的低下。主要表現在以下方面：參與對象以老人、婦女和兒童為主；參與內容集中在文化、娛樂以及與居民生活密切相關的活動；政治性活動如選舉居委會代表、各級人大代表等很少有人參與；參與形式主要是被動參與，居民自發組織的活動較少。

（四）在社區治理中，社會組織的作用尚未得到有效發揮

在我國城市社區治理中，社會組織發揮著前所未有的作用。社會組織首先為社區提供公共服務，其次協調社區利益關系、化解社區矛盾，在一定程度上緩解就業壓力。但是，目前我國城市社區社會組織還存一些問題：一是雖然社區的社會組織總體上數量多，但是具有規模的少，在社區的影響力不足；二是大部分社會組織是在政府部門直接或間接的支持下成立的，在很大程度上對政府具有依賴性，基本是作為政府附屬機構發揮作用；三是我國城市內社區習慣了街道治理的傳統，對社會組織的認識存在不足；四是社區居民對處于發展階段的社會組織認識程度和參與度低。所以，社區治理中發揮社會組織的作用仍是社區治理的重要內容。

三、完善我國城市社區治理的對策

黨的十八大提出：“在城鄉社區治理、基層公共事務和公益事業中實行群眾自我管理、自我服務、自我教育、自我監督，是人民依法直接行使民主權利的重要方式。要健全基層黨組織領導的充滿活力的基層群眾自治機制，以擴大有序參與、推進信息公開、加強議事協商、強化權力監督為重點，拓寬范圍和途徑，豐富內容和形式，保障人民享有更多更切實的民主權利。”[5]按照黨的十八大關于社區治理的基本要求，要從一下幾個方面進一步完善我國城市的社區治理。

（一）加強社區黨建工作，開創城市社區治理的新局面

我國城市社區治理是社區黨組織、居民委員會、業主委員會、物業以及社會組織之間相互作用的復雜過程。社區治理的前提是充分發揮社區黨組織的思想引領和政治核心作用，這就必須加強社區黨組織的自身建設，首先社區基層黨委與社區內企事業單位黨委整合社區黨組織資源，加強黨的先進性建設，在此基礎上在社區社會組織中建立黨支部，加強黨對社區社會組織的領導，建立以黨帶群工作模式，同時以社區黨內民主帶動人民民主，提高社區居民參與社區治理的意識，鼓勵社區居民參與社區治理工作，增強社區治理的凝聚力，有效開展社區各項工作。

（二）科學定位社區治理主體的角色職能

我國城市社區是一個多元治理主體結構，科學定位社區治理主體的角色職能尤為重要。社區黨組織、居民委員會、物業和社區社會組織各個治理主體分工明確，各司其職，才能保證社區治理工作的順利開展。在社區治理中，社區黨組織是黨在社區工作的基礎，是各項工作和社區各種組織的領導核心；居民委員會是政府指導下組織社區成員進行自我管理、搞好社區工作的居民自治性組織；物業部門主要是對社區的基礎設施進行維護與管理；社會組織承接政府的部分服務職能，為社區提供專業的公共服務。目前，我國城市社區正在努力建設以社區黨組織為核心，居民委員會、物業和社會組織相互配合、互相補充的社區治理新格局。

（三）大力發展社區社會組織，促進社區治理的多元化

社區社會組織作為我國城市社區治理結構中的重要主體，它的蓬勃發展有利于發揚基層民主，促進社區自治，實現社區共治。社區社會組織的發展，要成為城市社區治理中的助推器，就必須置身于社區治理架構下，與社區多元格局中的其他主體緊密聯系、協同發展，共同構建社區共治平臺，推動社區治理。社區社會組織要與其他社區組織之間保持良好的關系，充分發揚合作互助的精神，發揮自身的組織能力，進行資源的有效整合，實現資源合理利用，促進社區發展。政府要轉變觀念，正確認識政府與社區社會組織是在共同治理過程中的一種平等的合作互補關系。現代城市社區社會組織的角色定位為：公共服務的提供者；社區關系和諧的重要載體；政府與社區居民溝通的橋梁。

（四）完善社區治理的法律法規，推進社區治理的法制化

黨的十八屆四中全會提出了國家法治工作的整體格局和發展態勢，并特別提出了推進基層治理法治化的新目標。要健全國家社區法制體系，改變我國當前社區法制建設分散化、政策化的特點。在社區法律體系中，除了有限的幾部專門法之外，關于社區建設與治理的法律規定大部分都分散在相關法里[6]。從長遠來看，不利于社區的長治久安與建設法治中國的根本要求。要改變當前社區法制體系滯后于社區發展的現狀，以法制建設推動社區治理，就要牢固樹立依法治理的理念，根據實際情況及時制定并出臺相關的法律法規，來完善社區基層法律體系。其次，完善基層法律服務體系，組建社區法律志愿者隊伍，吸納具有服務精神、熱心公益事業和具備一定法律業務能力的社區居民參加，為滿足社區群眾的法律需求作出貢獻。

總之，我國城市社區治理是通過政府、社區自治組織以及社區居民的共同努力實現的。我們應該高度重視社區治理的主體，明確職能，理順關系，以基層黨組織建設為前提，以民生為導向，完善社區治理的法律法規，培育和發展社會組織，發展社區特色文化，從而實現社區的治理與發展。

參考文獻：

〔1〕劉可.社區黨組織對社區有效治理的實踐與反思[J].甘肅社會科學，2015，（05）：130-134.

〔2〕李學海.我國“撤街強社”模式分析[D].浙江財經學院，2013.45.

〔3〕周吉.社區治理視野下社區社會組織發展研究[D].上海交通大學，2011.36.

〔4〕史云貴.當前我國城市社區治理的現狀、問題與若干思考[J].上海行政學院學報，2013，（02）：88-97.

〔5〕胡錦濤.堅定不移沿著中國特色社會主義道路前進 為全面建成小康社會而奮斗——在中國共產黨第十八次全國代表大會上的報告[R].北京：人民出版社，2012.12.

〔6〕張艷國，劉小鈞.十八大以來我國社區治理的新常態[J].社會主義研究，2015，（05）：103-109.

（責任編輯 王文江）